I OSK 1089/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ż. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 277/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi E. Ż. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 3 lutego 2014 r. (sygn. akt II SAB/Kr 277/13 ) odrzucił skargę E. Ż. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: E. Ż. wniósł w dniu 26 sierpnia 2013 r. skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., polegającą na nierozpoznaniu przez ww. organ jego odwołania od decyzji Starosty N. z dnia [..] czerwca 2011 r., na mocy której odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości, zamieszczonego w decyzjach o pozwoleniu na budowę, wydanych w okresie od [...] stycznia 2006 r. do 22 kwietnia 2011 r. dla nieruchomości położonych na terenie Miasta i Gminy R. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej uchylono wydaną w sprawie decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r., [...]. Akta niniejszej sprawy zostały zwrócone organowi odwoławczemu. Kolegium nie rozpoznało zaś ponownie odwołania od decyzji Starosty N.. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N.wniosło o umorzenie postępowania sądowego, wskazując, że w dniu [...] października 2013 r. wydano decyzję, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty N. z dnia [...] czerwca 2011 r. W piśmie z dnia 24 grudnia 2013 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, żądając jednocześnie zasądzenia zwrotu kosztów poniesionych w tym postępowaniu, a także stwierdzenia że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że była ona niedopuszczalna. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarżący, przed złożeniem przedmiotowej skargi, nie wezwał Samorządowego Kolegium Odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa, do czego – zgodnie z art. z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. – był zobligowany. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, powyższy tryb znajduje zastosowanie także w przypadku, gdy zarzucana Kolegium bezczynność dotyczy nierozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej i wynika z treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz U Nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej "u.d.i.p.". W świetle tego przepisu postępowanie, w którym wydawana jest decyzja odmawiająca udzielenia informacji publicznej, toczy się według zasad uregulowanych w k.p.a., przy uwzględnieniu odmiennej regulacji wynikającej z cytowanego ust. 2 wskazanej ustawy dotyczącej terminu rozpoznania odwołania od takiej decyzji oraz formułowania jej uzasadnienia. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, z treści powołanego art. 16 u.d.i.p. wynika, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, jak również do decyzji o umorzeniu postępowania we wskazanym przedmiocie. Zatem, zawarty w ustępie 2 tego artykułu zwrot, iż "do decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" oznacza nakaz stosowania wszelkich przepisów kodeksu pozostających w związku z wydaniem decyzji. To zaś, powoduje, że zwalczanie bezczynności organu odwoławczego polegającej na nierozpoznaniu odwołania od decyzji organu l instancji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej powinno zostać poprzedzone, wezwaniem organu odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Wyczerpanie tego trybu uzależnia bowiem dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego – zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. Niedokonanie zatem przez E. Ż. niniejszej czynności przed wniesieniem skargi na bezczynność Kolegium musiało skutkować odrzuceniem skargi, jako niedopuszczalnej. E. Ż. w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości, zarzucił mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny na wynik sprawy: - naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 37 § 1 k.p.a., polegające na niezgodnym z prawem odrzuceniu skargi na bezczynność organu i zaniechaniu jej merytorycznego rozpoznania, co nastąpiło w wyniku przyjęcia przez Sąd I instancji jakoby skarga na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej powinna była zostać poprzedzona wezwaniem organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa (bezczynności w rozpoznaniu odwołania), przysługującym skarżącemu według Sądu I instancji w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej od momentu gdy postępowanie to weszło w fazę postępowania odwoławczego od decyzji o odmowie udostępnienia informacji; - naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., polegające na niezastosowaniu przez Sąd I instancji tego przepisu w sytuacji gdy organ usunął stan bezczynności w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej już po wniesieniu skargi na bezczynność, czyniąc tym samym bezprzedmiotowym dalsze prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego; - naruszenie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji stwierdzenia czy bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, trwająca przez okres trzykrotnie przekraczający ustawowy termin dla rozpoznania tego odwołania, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię normy prawnej zakodowanej w tym przepisie, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że norma ta nakazuje stosowanie przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również przepisu art. 37 § 1 k.p.a., do całego postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej począwszy od momentu gdy postępowanie to weszło w fazę postępowania odwoławczego od decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a nie tylko w stosunku do samej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz w stosunku do decyzji odwoławczej rozstrzygającej ostatecznie sprawę udostępnienia informacji. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania sądowego. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującego zagadnienia prawnego: "Czy dyspozycję normy prawnej zakodowanej w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej należy rozumieć jako nakaz ograniczenia stosowania przepisów ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie do samych decyzji administracyjnych rozstrzygających w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też powołany przepis nakazuje stosowanie przepisów ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego do całego postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od momentu gdy postępowanie to weszło w fazę postępowania odwoławczego od decyzji o odmowie udostępnienia informacji tj. od momentu wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji przez dysponenta żądanej informacji publicznej". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko narusza zarówno reguły wykładni gramatycznej art. 16 ust. 2 u.d.i.p., jak i reguły wykładni celowościowej oraz wykładni systemowej wewnętrznej całej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie bowiem, iż dyspozycja ww. przepisu znajduje zastosowanie nie tylko do samych decyzji opisanych w art. 16 ust. 1 tej ustawy, ale również do całego postępowania poprzedzającego wydanie takich decyzji, przekracza granice interpretacyjne zakreślone gramatycznym brzmieniem sformułowania "Do decyzji" użytego przez ustawodawcę w tym przepisie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, należy ograniczyć stosowanie przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie do samej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji oraz do decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji, a nie do postępowania poprzedzającego wydanie takich decyzji. W postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie występuje cały szereg mechanizmów ogólnych postępowania administracyjnego, których dopuszczenie stosowania spowodowałoby całkowitą negację podstawowego celu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej - możliwie niezwłocznego udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej. Odnosząc się do procedury wnoszenia samej skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, skarżący kasacyjnie wskazywał, że nie musi ona być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W jego ocenie, skoro powszechnie przyjmuje się iż postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, wszczynane wnioskiem o udostępnienie informacji i kończące się bądź to czynnością materialno-techniczną (udostępnienie informacji), bądź też wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji, toczy się w trybie regulacji szczególnych zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie regulacji ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, brak jest podstaw prawnych dla odmiennego traktowania szczególnej fazy tego postępowania występującej pomiędzy momentem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji przez dysponenta żądanej informacji a momentem rozpoznania odwołania od tej decyzji przez organ odwoławczy. Ten szczególny etap postępowania, toczący się przed organem odwoławczym, pozostaje bowiem częścią całego postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, które albo zakończy się z momentem wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, albo wróci do etapu ponownego rozpoznawania wniosku o udostępnienie informacji przez dysponenta informacji z momentem wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Skarżący kasacyjnie stwierdził przy tym, że wprowadzenie obowiązku stosowania art. 37 k.p.a. do tego szczególnego fragmentu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej przeczy gramatycznemu brzmieniu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz pozostaje w sprzeczności z celem samej ustawy, która z założenia powinna umożliwić wnioskodawcy możliwie najszybsze rozpoznanie jego wniosku i kontrolę sądowoadministracyjną. Jeżeli zatem zastosowanie art. 37 k.p.a. prowadziłoby do przedłużenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej na etapie rozpoznawania wniosku przez dysponenta żądanej informacji publicznej, to tym bardziej niecelowym byłoby obligowanie wnioskodawcy do wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa na etapie rozpoznawania odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skargę na bezczynność organu odwoławczego w takiej sytuacji można zatem wnieść już następnego dnia po upływie ustawowego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę w art.16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. W niniejszym przypadku termin ten upłynął w dniu 6 września 2013 r., a skarżący wniósł skargę dopiero w dniu 26 września 2013 roku. Nie można było zatem uznać, że zobowiązany był najpierw do skierowania do Kolegium wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a następnie miał oczekiwać przez miesiąc na rozpoznanie tego wezwania, a dopiero później mógłby wnieść skargę na bezczynność organu. Takie stanowisko podważałoby sens ustanowionego 14 dniowego terminu jaki ustawodawca uznał za właściwy dla rozpoznania odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji, stanowiąc w praktyce zachętę dla organu odwoławczego dla ignorowania tego terminu bez żadnych negatywnych konsekwencji dla organu odwoławczego. Skarżący kasacyjnie dodatkowo podnosił, że na gruncie spraw stricte administracyjnych wykształciło się stanowisko zgodnie z którym skarga na bezczynność w rozpoznaniu odwołania od decyzji administracyjnej przez organ odwoławczy, nad którym nie ma organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym, poza przypadkami szczególnymi, nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które częściowo należy uznać za uzasadnione. Należą do nich zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., art. 37 § 1 k.p.a., oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p., które zmierzały w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że strona, wnosząc do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu II instancji, który rozpoznawał odwołanie od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jest zobligowana, przed dokonaniem tej czynności, wezwać ww. organ do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślić należy, że w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., ustawodawca przewidział, iż tylko do decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem oznacza to, że skarżący, wnosząc skargę na bezczynność Kolegium, nie był zobligowany, aby przed dokonaniem tej czynności, wezwać ww. organ do usunięcia naruszenia prawa – na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Zaakcentować w tym miejscu należy, że procedura wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi została ustalona w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istnienie powyższego obowiązku wynika zatem z zawartych w ww. akcie normatywnym uregulowań. W powołanym akcie kognicję sądów administracyjnych w sprawach skarg na bezczynność przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Odnosi się on wyłącznie do bezczynności w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., a więc także w przypadku niewydania przez organ administracji publicznej decyzji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Stwierdzenie, że w sprawie bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zastosowanie znajdzie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skutkuje uznaniem, że skargi w tym przedmiocie nie trzeba poprzedzać wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, ani Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem środków zaskarżenia w przedmiocie bezczynności organu odwoławczego, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli przysługują one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym, przy czym przez te środki rozumie się zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Trafnie przy tym wskazuje skarżący kasacyjnie, że zgodnie z utrwalony orzecznictwem sądowoadministracyjnym skarga na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, w szczególności zażaleniem wnoszonym w trybie art. 37 k.p.a. (vide: np. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Jeżeli zatem wniesienie skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest poprzedzone żadnym, dodatkowym aktem staranności, to brak jest uzasadnienia by wymagać dochowania takiego aktu w przypadku bezczynności na etapie postępowania odwoławczego. Wskazać w tym miejscu też trzeba, że jedną z podstawowych zasad, która rządzi ustawą o dostępie do informacji publicznej jest zasada szybkości postępowania, a wprowadzenie bardziej skomplikowanej i długotrwałej procedury przy rozpoznawaniu spraw, mających swoje oparcie w przepisach tej ustawy stałoby z tą zasadą w sprzeczności. Ponadto zgodzić się także trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje, że nawet w sprawach, w których Kodeks postępowania administracyjnego obowiązuje w pełnej rozciągłości, skarga na bezczynność organu, nad którym nie ma organu wyższego stopnia (minister, samorządowe kolegium odwoławcze) poza przypadkami szczególnymi, nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (vide wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SAB 52/00). Z tej przyczyny nie można było twierdzić, że na skarżącym wnoszącym skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w rozpoznaniu odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, ciążył obowiązek poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. W związku z tym, Sąd I instancji nie mógł odrzucić wniesionej przez stronę skargi ze wskazywanego wyżej powodu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższych powodów, zbędnym było również kierowanie do poszerzonego składu tego Sądu pytania prawnego sformułowanego w skardze kasacyjnej. Dokonując oceny pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy uznać je za nieuzasadnione. Stwierdzenie bowiem przez Sąd I instancji przesłanek, które - jego zdaniem - uzasadniały odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności, eliminowało możliwości badania, czy zachodziły w tym przypadku przesłanki do umorzenia postępowania – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o przyznanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwagi na brak w tym zakresie podstawy prawnej.