II GSK 2164/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 3 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 1485/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 21 maja 2013 r. nr . w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości w Ch. z dnia 4 marca 2013 r. nr 3/2013; 3. zasądza od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz A. K. 14 146 (czternaście tysięcy sto czterdzieści sześć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. NSA/wyr.1 – wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 3 lutego 2014 r. o sygn. akt III SA/Gl 1485/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 21 maja 2013 r. nr . w przedmiocie zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej, oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: W dniu 16 września 2011 r. Województwo Śląskie - Śląskie Centrum Przedsiębiorczości w Ch., pełniące rolę Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 (dalej: IP2 RPO WSL), zawarło z beneficjentem A. K., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą P.P.U.H. E.A. K., dalej "skarżąca", umowę o dofinansowanie projektu: "Uruchomienie produkcji innowacyjnego podnośnika koszowego przez P.P.U.H. E.A. K. w R.". W związku ze złożonym wnioskiem o płatność końcową w dniu 18 czerwca 2012 r. sporządzono notatkę o nieprawidłowości dotyczącej zakupu środków trwałych dokonanych w firmie A. S.w ofercie cenowej znacznie niższej od pozostałych cen oferentów. Do skarżącej wystosowano pismo, informujące o planowanej kontroli projektu na dzień 27 czerwca 2012 r., które zostało wysłane faksem (potwierdzenie odbioru: raport transmisji faksu) oraz listem za zwrotnym z potwierdzeniem odbioru. W dniu 27 czerwca 2011 r. Zespół kontrolujący IP2 RPO WSL, działając na postawie § 12 umowy o dofinansowanie oraz art. 26 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej u.z.p.p.r., udał się na miejsce realizacji projektu. Zakład skarżącej był zamknięty. W siedzibie beneficjenta, na ulicy R. 23, czynny był sekretariat. W wyniku przeprowadzonej kontroli oraz w oparciu o posiadaną dokumentację stwierdzono naruszenie przez skarżącą § 12 umowy o dofinansowanie. W świetle § 12 umowy, beneficjent zobowiązuje się zapewnić podmiotom (IP2 RPO WSL oraz innym podmiotom uprawnionym do przeprowadzenia kontroli), w tym m.in.: 1) pełnego wglądu we wszystkie dokumenty, w tym dokumenty elektroniczne związane z realizacją projektu, przez cały okres ich przechowywania określony w § 15 ust. 1 umowy (tj. 10 lat, ale nie krócej niż do dnia 31 grudnia 2020 r.) oraz umożliwić tworzenie ich uwierzytelnionych kopii i odpisów; 2) pełnego dostępu w szczególności do obiektów, terenów i pomieszczeń, w których realizowany jest projekt lub zgromadzona jest dokumentacja dotycząca realizowanego projektu; 3) zapewnienia obecności osób, które udzielą wyjaśnień na temat wydatków i innych zagadnień związanych z realizacją projektu. Decyzją z dnia 4 marca 2013 r. nr . zobowiązano skarżącą do zwrotu części dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 w łącznej kwocie 183.858,23 zł wraz z odsetkami. Wskazaną na wstępie decyzją Zarząd Województwa Śląskiego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej u.z.p.p.r.), art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 1590 ze zm.), art. art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej "u.f.p."). Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r., do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. W myśl art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie województwa, do zadań zarządu województwa należy w szczególności przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa, planu zagospodarowania przestrzennego i regionalnych programów operacyjnych oraz ich wykonywanie. Stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W świetle ust. 9 powołanego artykułu, po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p., do którego odwołuje się art. 207 ust. 1 pkt 2, wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W myśl art. 184 ust. 2 u.f.p., 2. przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa. Organ odwoławczy przywołał postanowienie § 4 ust. 3 umowy, w myśl którego beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu z należytą starannością w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Beneficjent, jak zaznaczył organ, poprzez podpisanie umowy o dofinansowanie zobowiązał się do stosowania w trakcie realizacji projektu procedury zawartej w treści § 12 umowy o dofinansowanie, ustanawiającej obowiązek udostępnienia, zarówno miejsca realizacji projektu, jak i pełnego wglądu we wszystkie dokumenty związane z realizowanym projektem oraz zapewnienia obecności osób, które udzielą wyjaśnień na temat wydatków i innych zagadnień związanych z realizacją projektu. Zdaniem organu naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków europejskich, określonych w przepisie art. 184 ust. 1 w zw. z art. 207 u.f.p., dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 ustawy w tym procedur w zakresie kontroli, o których mowa w § 12 umowy. Wskazano również na treść zapisów Podręcznika Procedur Wdrażania Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 (wersja dziesiąta z dnia 15 listopada 2011 r.). Wskazał przy tym, że dokument ten w rozdziale 11: Kontrola i audyt przewiduje kontrolę doraźną, w przypadku uzasadnionego podejrzenia wystąpienia nieprawidłowości lub zalecenia kontroli przez instytucje zaangażowane we wdrażanie/zarządzanie programem operacyjnym. Ponadto zgodnie z zapisami Podręcznika – rozdział 11.2. w przypadku otrzymania informacji o zaistniałej lub możliwej nieprawidłowości lub wystąpieniu innych okoliczności mogących mieć negatywny wpływ na realizację projektu, pracownik IP2 RPO WSL niezwłocznie, nie później niż 5 dni roboczych od dnia otrzymania informacji, przygotowuje notatkę służbową z informacją o wystąpieniu lub podejrzeniu wystąpienia nieprawidłowości. Przedmiotem kontroli doraźnej jest w szczególności weryfikacja zgodności uzyskanych informacji o nieprawidłowościach w realizacji projektu ze stanem faktycznym oraz ustalenie sposobu dalszego postępowania w kwestii zaistniałej nieprawidłowości. W przypadku kontroli doraźnej nie ma obowiązku informowania beneficjenta wcześniej niż 48 godzin przed kontrolą w związku z faktem, iż okazanie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli doraźnej jest równoznaczne z faktem poinformowania beneficjenta o kontroli. Natomiast jeżeli jest to uzasadnione szczególnymi względami merytorycznymi, można przeprowadzić kontrolę doraźną bez poinformowania. Organ przytoczył wyjaśnienia beneficjenta, według których na dzień kontroli, tj. 27 czerwca 2012 r., w siedzibie sekretariatu przedsiębiorstwa skarżącej obecne były dwie pracownice, mające upoważnienie do reprezentowania beneficjenta i składania wyjaśnień. Zespół Kontrolujący po okazaniu upoważnienia do kontroli i zapytaniu, czy jest właściciel lub inna osoba upoważniona przez beneficjenta do kontroli, został poinformowany przez pracownicę firmy, że z zespołem kontrolującym będzie rozmawiał T. S., nie będący pracownikiem beneficjenta, lecz konsultantem. Udzielił on wyjaśnień i w jego obecności została sporządzona lista sprawdzająca z kontroli. Ponadto, jak ustalił organ, nie udostępniono pracownikom IP2 RPO WSL pełnej dokumentacji projektowej, a jedynie zapytanie ofertowe do ABC Servis z 11 lutego i 13 lutego 2012 r. Jak wyjaśniono dokumentacja techniczno- ruchowa znajdowała się na dzień kontroli w zakładzie produkcyjnym, zamkniętym ze względu na okres urlopowy. Jednakże w ocenie organu fakt przerwy urlopowej nie uzasadnia uniemożliwienia przeprowadzenia Zespołowi Kontrolnemu stosownych czynności, skoro beneficjent stosownie do zapisów umowy o dofinansowanie zobowiązany był do zapewnienia wglądu, zarówno do dokumentacji, jak i terenu realizacji projektu oraz zapewnienia obecności osób upoważnianych do składania wyjaśnień. Tym samym naruszono postanowienia umowy. Doszło do powstania nieprawidłowości w wydatkowaniu środków unijnych, gdyż skutkiem "nieprawidłowości" jest nie tylko wystąpienie konkretnej szkody, ale sama możliwość jej wystąpienia. Wojewódzki Sądu Administracyjny w G.h, jak wspomniano na wstępie, oddalił wniesioną przez skarżącą skargę na powyższą decyzję Sąd pierwszej instancji podzielił w całej rozciągłości stanowisko organu, uznając zasadność orzeczenia częściowego zwrotu przez skarżącą udzielonych jej środków finansowych. Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: • art. 207 ust.1 pkt 2 i ust. 9 w związku z art. 184 ust.1 i ust. 2 u.f.p. stawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że naruszenie postanowień zawartej ze skarżącą umowy nastąpiło przez odmowę beneficjenta poddania się kontroli i tym samym uznanie, że wykorzystanie środków przekazanych w ramach realizacji projektu nastąpiło przez skarżącą z naruszeniem obowiązujących procedur, podczas gdy ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny nie pozwala na przyjęcie takiego wniosku. • § 12 ust.3, 4 i 7 umowy o dofinansowanie projektu inwestycyjnego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeprowadzenie kontroli doraźnej mogło nastąpić przed upływem 48 godzin i w efekcie przyjęcie, że skarżąca odmówiła poddania się kontroli. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy jest związany zarzutami skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania występującą w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności mogących prowadzić do nieważności postępowania sądowego przed Sądem pierwszej instancji, wobec tego zakres sprawy poddanej kontroli instancyjnej wyznaczać będą zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego, co oznacza, że stan faktyczny ustalony w sprawie, a zaaprobowany przez Sąd w zaskarżonym wyroku, nie budzi zastrzeżeń skarżącej, a tym samym jest miarodajny w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia art. 207 ust.1 pkt 2 i ust. 9 w związku z art. 184 ust.1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że naruszono umowę o dofinansowanie, gdyż skarżąca odmówiła pracownikom Instytucji Zarządzającej przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa, co skutkowało uznaniem, że skarżąca wykorzystała środki przyznane jej w ramach projektu z naruszeniem procedur określonych w tej umowie. Taka sytuacja była podstawą do wydania wobec skarżącej decyzji o zwrocie części dofinansowania. Organy jak i Sąd pierwszej instancji stanęły na stanowisku, że skarżąca nie udostępniając części produkcyjnej przedsiębiorstwa w trakcie kontroli, pomimo nieobecności spowodowanej urlopem, odmówiła poddania się kontroli czym naruszyła postanowienia zawarte w § 12 ust. 3, 4 i 7 umowy, regulujące jej obowiązki w zakresie kontroli projektu. Ten fakt został potraktowany przez organy jako nieprawidłowe wydatkowanie środków unijnych i był podstawą do wydania decyzji nakazującej skarżącej zwrot części pobranego dofinansowania wraz z odsetkami Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim stanowiskiem organu trudno się zgodzić. Przepis art. 184 ust. 2 u.f.p., którego naruszenie zarzuciła skarga kasacyjna, w kwestii prawidłowości wydatkowania środków budżetowych, w tym środków pomocowych z budżetu Unii Europejskiej, odwołuje się do zasad rozliczania dotacji z budżetu państwa. W świetle przepisu art. 152 ust. 3 u.f.p. w przypadku stwierdzenia na podstawie rozliczenia, że dotacja wykorzystana została w części lub całości niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrana w nadmiernej wysokości, dysponent części budżetowej lub dysponent środków, o których mowa w art. 127 ust. 2, określa, w drodze decyzji, wysokość kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa. Zatem, obowiązek zwrotu dotacji, w myśl powołanego przepisu, musi się więc wiązać ze stosownym nienależnym pobraniem środków dotacji, gdyż we wspomnianym zakresie dotacja podlega zwrotowi. Innymi słowy, tylko takie naruszenie procedury związanej z wykorzystaniem środków budżetowych podlega zwrotowi, jeżeli w jej następstwie doszło do stosownego uszczuplenia środków publicznych, a więc gdy wiązało się to z nienależnym wydatkowaniem środków finansowych. Na taką wykładnię przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 2 u.f.p., akcentującą realne uszczuplenie środków publicznych w następstwie naruszenia prawa, wskazuje powołany w zaskarżonej decyzji przepis art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (L 210/25). W myśl tego przepisu przez "nieprawidłowość" rozumie się jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W realiach sprawy, zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji, nie twierdzili, aby w następstwie zarzuconego skarżącej naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie omawianego projektu doszło do uszczuplenia środków publicznych. Dlatego, bez wyjaśnienia powyższej okoliczności, orzeczenie wobec skarżącej zwrotu części pobranego dofinansowania nastąpiło z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.