II SA/Kr 1526/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. W., E. R., A. L. oraz J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia 16 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania skargę oddala Wojewoda, decyzją z dnia 16 września 2013 r. znak [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania J. W., A. L., J. L. i E. R. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 16 lipca 2013 r. nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz: J. W., A. L., E. R. oraz J. L. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0724 ha, położoną w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], miasto K., zajętą pod drogę gminną nr [...] (obecnie nr [...]), ulica T. w K., przejętą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy: Decyzją nr 1 z dnia 27 lutego 2013 r. znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. Z 2007 r., nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), stwierdził, że 1 stycznia 1999 r. Gmina nabyła, z mocy samego prawa, własność nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0724 ha, powstałej z podziału działki nr [...] (operat przyjęty do Ośrodka dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta 15 maja 2012 r. pod nr [...]) objętej [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność J. L., syna J. i M. w 1/2 części, J. S. W., syna M. w 1/4 części oraz J. B. T., córki R. i M. w 1/4 części, zajętej pod - drogę gminną nr [...] (obecnie nr [...]) – ulica T. w K.. Pismem z dnia 13 maja 2013 r. (data wpływu 14 maj 2013 r.) J. W., A. L. – G., E. R. ( spadkobierczynie po J. L.) i J. L. wystąpili z wnioskiem o odszkodowanie za zajętą pod drogę gminną - ulicę T. w K., nieruchomość oznaczoną jako działkę numer [...] obręb [...] o powierzchni 724 m 2 . Jak podkreślili, dopiero w grudniu 2010 r. dowiedzieli się, iż ulica T. w K. zlokalizowana jest na ich działce nr [...] obręb [...] oraz, że nie byli informowani o przejęciu części działki pod ulicę. Nadto wnioskodawcy wskazali, że decyzja o stwierdzeniu nabycia przez Gminę z mocy samego prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 0,0724 ha, została wydana dopiero w dniu 27 lutego 2013 r. Podnieśli również, że wcześniej nie mieli możliwości wystąpienia o odszkodowanie, albowiem nie wiedzieli jaka część działki zostanie zajętą pod drogę. Postanowieniem z dni 19 czerwca 2013 r., znak [...] na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 kpa Wojewoda postanowił wyznaczyć Starostę [...] do załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość. Starosta po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia 16 lipca 2013 r. znak [...], na podstawie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Z 1998 r., nr 133, poz. 872 z późn. zm.), art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2010 r. Nr 102 poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wniosek skarżących został złożony po przekroczeniu wyznaczonego w ustawie z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną terminu, tj. w okresie pomiędzy 1 stycznia 2001 r., a 31 grudnia 2005 r. Nadto wskazano, że powyżej ustanowiony przez ustawodawcę termin jest terminem, który nie może zostać przywrócony przez organ administracji publicznej, zaś wniosek o odszkodowanie skutecznie mógł zostać złożony tylko w terminie wskazanym w powołanej wyżej ustawie. Starosta podniósł również, że dochowanie terminu złożenia wniosku o odszkodowanie jest tylko jedną z przesłanek, których łączne zaistnienie warunkuje pozytywne załatwienie sprawy przez organ. W realiach zaś przedmiotowej sprawy, uchybienie terminowi przez skarżących powoduje niemożność ustalenia i wypłaty odszkodowania. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący i w odwołaniu od powyższej decyzji do Wojewody podnieśli zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 7 i 8 kpa. W ich ocenie nie stricte literalna, lecz racjonalna wykładnia art. 73 tej ustawy skłania do wniosku, że określony w ust. 4 tegoż artykułu pięcioletni termin do zgłoszenia przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości roszczenia o wypłatę odszkodowania należy traktować jako przykładowy, co do umiejscowienia go w konkretnym przedziale czasu, tj. od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W związku z tym rozpoczęcie biegu tego pięcioletniego terminu następuje według okoliczności konkretnego i zindywidualizowanego przypadku, ponieważ zaczyna on biec od momentu, gdy dotychczasowi właściciele nabędą wiedzę o utracie przez nich prawa własności nieruchomości na podstawie art. 73 powyżej powołanej ustawy. Brak wiedzy w przedmiotowym przypadku uniemożliwia bowiem skorzystanie z przysługującego im uprawnienia w postaci odszkodowania. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji całości i orzeczenie zgodnie z art. 73 ww. ustawy stosowanego odszkodowania na rzecz każdego z uczestników postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z dnia 16 września 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 73 ustalenie i wypłata odszkodowania wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej, nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Wobec powyższego wniosek skarżących o wypłatę odszkodowania z dnia 13 maja 2013 r. został złożony z uchybieniem terminu określonego w ustawie. W tej sytuacji brak spełnienia jednej z przesłanek określonych w art. 73 ww. ustawy powoduje niemożność ustalenia i wypłacenia odszkodowania, bez konieczności badania pozostałych przesłanek. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że faktu uchybienia terminu nie usprawiedliwia okoliczność braku wiedzy, tj. znajomości przepisów obowiązujących, ustawowych terminów wnoszenia żądań dotyczących wypłaty odszkodowania. W skardze do WSA w Krakowie J. W., A. L. – G., J. L. i E. R. powielili zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego a to art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną poprzez jego niewłaściwą interpretację. W ocenie skarżących zarówno organ I, jak i II instancji zignorowali fakt niedopełnienia obowiązku wydania we właściwym czasie przez Wojewodę [...] decyzji o której mowa w art. 73 ust. 3 ww. ustawy oraz fakt pozostawania dotychczasowych właścicieli nieruchomości w dobrej wierze w oparciu o treść księgi wieczystej, interpretując art. 73 zbyt dosłownie. Nadto zarzucili organom I i II instancji naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 8 kpa poprzez naruszenie wyrażonych w tych przepisach zasad prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej. Konkludując skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 r. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl ust. 2 tego artykułu odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3). Stosownie zaś do art. 73 ust. 4 odszkodowanie za tak przejęte nieruchomości zajęte pod drogi ustalane i wypłacane jest przez właściwego starostę na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Pozostaje poza sporem, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0724 ha, położoną w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], miasto K., zajętą pod drogę gminną nr [...] (obecnie nr [...]), ulica T. w K. skarżący złożyli w dniu 13 maja 2013 r. ( data wpływu do Urzędu Miasta 14 maj 2013 r.). Zgodnie natomiast z nienasuwającym wątpliwości art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wniosek taki mógł być złożony skutecznie najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r. Po upływie przewidzianego w nim okresu do składania tego typu wniosków przedmiotowe roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa. Oznacza to, że termin do złożenia tego wniosku jest terminem prawa materialnego, prekluzyjnym i nie podlega przywróceniu bez względu na przyczynę z powodu której nie został dochowany. Wniosek o wypłatę odszkodowania złożony po upływie takiego terminu nie może być uwzględniony, co w każdym wypadku skutkuje odmową jego uwzględnienia. Upływ przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy terminu nie jest uzależniony od faktu czy uprawniony do dochodzenia odszkodowania o tym terminie wiedział, a jeżeli nie wiedział to z jakich powodów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie złożyli w terminie wniosku o ustalenie odszkodowania. Nie można również podzielić ich zapatrywań jakoby byli w dobrej wierze oraz, że o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym dowiedzieli się już po upływie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. Ustawa regulująca kwestię odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne uchwalona została w dniu 13 października 1998 r., a wnioski mogły być składane od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Kwestia ta została uregulowana w akcie prawnym o randze ustawowej w sposób czytelny i zrozumiały poprzez określenie wprost terminu do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie. Powołany powyżej akt normatywny został opublikowany i ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Zważyć nadto należy, że na organie administracji publicznej nie spoczywa obowiązek indywidualnego powiadomienia obywateli o obowiązujących przepisach prawa, które ogłaszane są w ogólnodostępnych publikatorach. Obowiązkiem każdego obywatela jest zapoznanie się z obowiązującym porządkiem prawnym i w myśl zasady ignorantia iuris nocet nikt nie może zasłaniać się nieznajomością przepisów prawa. Nie można również zaakceptować zaproponowanej przez skarżących w skardze administracyjnej wykładni art. 73 wzmiankowanej ustawy. Zauważyć bowiem należy, że gdyby ustawodawca dążył do tego, aby termin na złożenie wniosku o odszkodowanie liczyć od dnia, w którym dotychczasowi właściciele dowiedzieli się o przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to po pierwsze nie wskazywałby że przedmiotowe nabycie następuje z mocy samego prawa, po drugie nie wskazywałby, że następuje to z dniem 1 stycznia 1999 r. i po trzecie - nie określiłby precyzyjnie terminu na wystąpienie z wnioskiem o odszkodowanie zakreślając datę początkową i końcową, a wskazałby jedynie, że roszczenie takie przysługuje w terminie 5 lat od chwili gdy dotychczasowi właściciele powzięli wiedzę o wywłaszczeniu. Tego jednak ustawodawca nie uczynił i tym samym przepis art. 73 ustawy winien być interpretowany ściśle zgodnie z wykładnią literalną. Wskazać nadto należy, że decyzja o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy ma jedynie charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny, albowiem w art. 73 ustawodawca wprost wskazał, że nabycie w oparciu o tenże przepis prawa następuje z mocy samego prawa. Okoliczność, że dopiero na podstawie tej decyzji Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, może skutecznie żądać ujawnienia swojego prawa nie powoduje automatycznie przeniesienia daty skutecznego nabycia na dzień dokonania wpisu w księdze wieczystej, albowiem datą nabycia przez uprawnione podmioty nieruchomości na podstawie art. 73 powyżej powołanej ustawy jest dzień 1 stycznia 1999 r. Nadmienić należy, że w terminie określonym w art. 73 ust. 4 wzmiankowanej ustawy Wojewoda nie wydał decyzji, o jakiej jest mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Decyzja potwierdzająca przejście prawa własności nieruchomości skarżących na rzecz Gminy została bowiem wydana dopiero w dniu 27 lutego 2013 r. Niemniej jednak okoliczność, iż w terminie z art. 73 ust. 4 ustawy, nie została wydana decyzja potwierdzająca przejście prawa własności nieruchomości nie wyłączała obowiązku zachowania przez uprawnionego terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. W wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. P 33/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ([...]). Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.