VII SA/Wa 2107/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267) po rozpatrzeniu odwołania K. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia, na wniosek K. D. nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r., Nr [...], udzielającej H. i B. K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce nr ew. [...] (obecnie [...]) w [...] przy ul. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, iż z akt postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1991 r. wynika, iż decyzja nie narusza przepisów obowiązującego w dacie jej wydania rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz.62 ze zm.). Inwestycja zgodna jest z obowiązującym w dacie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jej położenie bezpośrednio przy ul. [...] oznacza, iż posiada ona odpowiedni dojazd w rozumieniu § 30 ww. rozporządzenia. Ukształtowanie dachu zapewnia łatwy odpływ wód opadowych (§ 47 ww. rozporządzenia). Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączona została opinia sanitarna Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. oraz wyciąg księgi wieczystej (KW Nr [...]) potwierdzający prawo własności inwestora do działki, na której zaprojektowano zamierzenie budowlane, czym inwestor dopełnił obowiązków wynikających z § 46 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 19 marca 1975 r. (Dz. U z 1975 r. Nr 8, poz.48 z późn. zm.). Kontrolowane pozwolenie na budowę jest także zgodne z wydaną uprzednio decyzją lokalizacyjną Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r., Nr [...] ustalającą lokalizację przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki inwestycyjnej. Organ wskazał również, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1991 r., Nr [...] zatwierdził plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji, co wynika z pieczęci znajdującej się na mapie przedstawiającej usytuowanie inwestycji. Powyższe rozwiązanie obejmujące rozstrzygnięcie spraw architektonicznego zagospodarowania działki budowlanej. W ramach pozwolenia na budowę dopuszczalne było przez ówcześnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego (art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.). Oznacza to w ocenie organu, że kontrolowane pozwolenie na budowę nie narusza obowiązujących w dacie jego wydania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Nie jest także dotknięte żadną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Odnosząc się do zarzutów odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż z analizy znajdującej się w aktach dokumentacji technicznej nie wynika aby budynek pawilonu był trwale połączony z budynkiem znajdującym się na sąsiedniej działce o nr ew. [...]. Dach budynku zrealizowanego na działce o nr ew. [...] został zaprojektowany jako dwuspadowy z nachyleniem połaci dachowych w kierunku północnym i południowym. Budynek posiada też rynny co umożliwia odprowadzanie wód opadowych zgodnie z prawem (§ 47 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki). Ponadto, co wynika z dokumentacji projektowej budynek został oddzielony od budynków sąsiednich ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł K. D. reprezentowany przez radcę prawnego G. W. Decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz art. 7,8,9, 77 § 1 i 80 kpa polegające na braku ustalenia stanu faktycznego sprawy. Uzasadniając skargę skarżący zarzucił organowi brak jednoznacznego ustalenia daty wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Z akt postępowania wynika bowiem, że wniosek taki złożony został przez inwestora dnia [...] sierpnia 1991 r., a pozwolenie na budowę zostało wydane już w dniu [...] sierpnia 1991 r. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została przed złożeniem wniosku przez inwestora. W sprawie nie ustalono także czy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji ([...] sierpnia 1991 r.) była ostateczna w dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę. Kolejny zarzut dotyczy braku wyjaśnienia, czy budowa sklepu branży ogólno-przemysłowej jest tożsama z budową pawilonu handlowego, a tym samym czy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji mogła być podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący przyznał, że budynek objęty kontrolowanym pozwoleniem na budowę nie jest trwale połączony z jego budynkiem, ale się z nim styka. Nie wyjaśniono nadto "kwestii odprowadzania ścieków w sytuacji istnienia kanalizacji miejskiej", a także zgodności z prawem planu zagospodarowania działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. udzielającą pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce [...] w [...]. Decyzja Głównego Inspektora wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie odrębne od postępowania zwykłego, w którym wydano kontrolowaną decyzję i jego celem jest wyłącznie ustalenie ewentualnej kwalifikowanej wadliwości decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania/skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B.Adamiak - kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C.H.Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35. Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., IIIARN 13/94, OSN 1994/3/36). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącymi jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007/9/100) Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt IIIARN 15/94, OSNAP 1994/3/36. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa" konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Odnoszą powyższe do niniejszego postępowania wskazać należy, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1991 r. będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym dotyczyła pozwolenia na budowę pawilonu handlowego. Wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Jak ustalił organ, inwestor do wniosku z dnia [...] sierpnia 1991 r. o pozwolenie na budowę dołączył decyzję z dnia [...] sierpnia 1991 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji, wskazania lokalizacyjne z dnia [...] sierpnia 1991 r., wyciąg z księgi wieczystej stanowiącej potwierdzenie prawa do gruntu, opinię sanitarną z dnia [...] sierpnia 1991 r. oraz dokumentację projektową. Spełnił zatem wszystkie wymogi określone przepisami obowiązującego w dacie wydania decyzji prawa. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego, które to ustalenia Sąd uznaje za prawidłowe należy podzielić stanowisko organu, co do braku kwalifikowanej wadliwości kontrolowanej decyzji, gdyż nie jest ona dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W szczególności na tę ocenę nie mają wpływu zarzuty i argumentacja podniesiona w skardze. Podkreślić należy, że skarżący zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1991 r., jaki w toku całego postępowania, a także w skardze nie podnosił zarzutu rażącego naruszenia przepisów prawa przy wydawaniu przedmiotowej decyzji. Argumentacja i zarzuty skargi zmierzają w istocie do wykazania konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w związku z czym są bezskuteczne w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym jak wyżej wskazano badana jest wyłącznie kwalifikowana wadliwość samej decyzji. Wady określone w art. 156 § 1 kpa są wadami materialnoprawnymi decyzji i jedynie ich ustalenie w toku postępowania nadzwyczajnego może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.