II OSK 2675/14

Dnia 18 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. j. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2734/13 w sprawie ze skargi [...] sp. j. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2734/13, oddalił skargę [...] Spółka Jawna we [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał [...] sp.j. we [...]— właścicielowi budynku przy ul. [...]we[...], na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), powoływanej jako P.b. 1/ przeprowadzenie kontroli ww. budynku, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b., polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania, a także w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, 2/ sporządzenie ekspertyzy technicznej, odnoszącej się do stanu technicznego przedmiotowego budynku, wskazującej zakres robót budowlanych niezbędnych do przeprowadzenia celem wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz doprowadzenia budynku do właściwego stanu technicznego. Wnioskiem z dnia 20 maja 2013 r. [...] sp.j. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]września 2012 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]września 2012 r. Po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. j. we[...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia[...] października 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ zaznaczył, że jako przesłankę stwierdzenia nieważności strona wskazała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 9 sierpnia 2012 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] we [...] znajduje się budynek w bardzo złym stanie technicznym. Z uwagi zaś na bliskość ciągu pieszo-jezdnego (w odległości ok. 1,64 m od budynku) oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we [...] (w odległości ok. 9 m) istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z tego też względu zasadnym było, w ocenie organu odwoławczego, wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] decyzji z dnia [...] września 2012 r., którą nałożono na właściciela budynku obowiązek przeprowadzenia kontroli przedmiotowego budynku i ekspertyzy technicznej na podstawie art. 62 ust. 3 P.b. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] sp.j we[...]. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że P.b. rozróżnia dwa rodzaje kontroli okresowych. Pierwszy to okresowe kontrole wykonywane raz w roku, drugi to kontrole wykonywane raz na pięć lat. Właściciele i zarządcy indywidualnego budownictwa jednorodzinnego, zagrodowego i letniskowego oraz obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnieni są z obowiązku dokonywania okresowych kontroli. Dotyczy to wyłącznie corocznej kontroli w zakresie sprawdzenia stanu technicznego sprawności elementów budynków, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu. Każdorazowo przeprowadzona kontrola powinna uwzględniać sprawdzenie wykonania zaleceń wydanych po poprzednio przeprowadzonej kontroli. Niezależnie od powyższego ustawa upoważnia organy nadzoru budowlanego do wydawania nakazu przeprowadzenia kontroli (o której mowa w art. 62 ust. 1 P.b.) obiektu budowlanego, którego stan techniczny może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Uprawnienie do nakazania przeprowadzenia kontroli stanu technicznego jest niezależne od tego, czy właściciel (zarządca) przeprowadzał tego typu kontrole oraz kiedy była przeprowadzona ostatnia kontrola. Dla wydania nakazu przeprowadzenia kontroli wystarczające jest stwierdzenie przez właściwy organ, że nieodpowiedni stan obiektu budowlanego lub jego części może spowodować zagrożenie któregokolwiek z wymienionych dóbr. Za chybiony uznał więc Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 62 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2a P.b. poprzez ich niezastosowanie i nałożenie na wnioskodawcę obowiązku przeprowadzenia kontroli w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a), w sytuacji gdy będący przedmiotem postępowania obiekt budowalny należy do budynków mieszkalnych jednorodzinnych w stosunku do których obowiązek dokonywania kontroli w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a) został wyłączony. Obiekt budowlany, którego stan techniczny może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, może podlegać kontroli niezależnie od charakteru budynku. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że aby dokonać oceny, czy występuje stan, o którym mowa w art. 62 ust. 3 P.b., należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem dokonania konkretnych ustaleń zarówno co do rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego, ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 9 sierpnia 2012 r. przeprowadził dowód z oględzin (wraz z dokumentacją fotograficzną) nieruchomości położonej we [...] przy ul.[...], o których to oględzinach skarżący zostali powiadomieni zgodnie z art. 79 k.p.a. Organ ustalił, że budynek na tej nieruchomości jest w bardzo złym stanie technicznym. Elementy konstrukcyjne ścian wykazują duży stopień zużycia technicznego (belki drewniane skorodowane biologicznie). Otwory okienne są bez szklenia, częściowo przesłonięte folią, w części zamurowane. Otwory są niezabezpieczone w poziomie przyziemia, możliwy jest dostęp do wnętrza obiektu. Ściany zewnętrzne w poziomie przyziemia są ceglane, posiadają uszkodzenia (skośne spękanie w narożniku zachodnim). Stropy w budynku są drewniane w bardzo złym stanie technicznym, w wielu miejscach brak jest stropu, belki porażone są korozją biologiczną. Dach jest konstrukcji drewnianej, przykryty folią. Teren posesji jest ogrodzony, ale istnieje możliwość wejścia na posesję po odsunięciu bądź odchyleniu jednego z elementów ogrodzenia-siatki z prętów. Ogrodzenie wykonane jest z elementów drewnianych i odchylone od pionu. Drewniane słupy ogrodzenia z paneli połączone przewodem elektrycznym ze stalowym elementem przy oknie na ścianie zewnętrznej przyziemia budynku. Organ uznał zatem, że z uwagi na bliskość ciągu pieszo - jezdnego oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W ocenie Sądu I instancji organ miał zatem podstawy do stwierdzenia, że stan techniczny budynku może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bądź bezpieczeństwa mienia. Sąd podkreślił przy tym, że zastosowanie normy art. 62 ust 3 P.b. nie jest uzależnione od pozostawania obiektu w "użytkowaniu". Przepis ten daje instrumenty do działania dla organów nadzoru budowlanego w sytuacji stwierdzenia, że stan techniczny budynku może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bądź bezpieczeństwa mienia niezależnie od faktu jego aktualnego użytkowania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2014 r. skargę kasacyjną złożyła [...] sp.j. we[...] . Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego: 1/ art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b., poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że skarżący zobowiązany był do przeprowadzenia kontroli, w sytuacji, gdy będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany nie jest obiektem w stanie użytkowania, a tylko takich obiektów dotyczy kontrola przeprowadzana w trybie tych przepisów, 2/ art. 62 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2a P.b., poprzez ich niezastosowanie i nałożenie na stronę skarżącą obowiązku przeprowadzenia kontroli w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b., w sytuacji gdy będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany należy do budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w stosunku do których obowiązek dokonywania kontroli w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a) został wyłączony, 3/ art. 62 ust. 3 P.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stwierdzony stan techniczny budynku może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że takie niebezpieczeństwo istnieje, w szczególności nie może o nim świadczyć bliskość ciągu komunikacyjnego pieszych czy zabudowy mieszkaniowej, zaś samo stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nie jest wystarczające do zastosowania dyspozycji wskazanego przepisu, a niezbędne jest wykazanie, że ów nieodpowiedni stan techniczny pozostaje w związku z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, czy bezpieczeństwa mienia. II. Przepisów postępowania: 1/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.u.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2012 r. została wydana bez rażącego naruszenia przepisów, w tym w szczególności przepisów P.b., 2/ art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej analizy stanu faktycznego leżącego u podstaw wydania wyroku, w szczególności poprzez całkowite zaniechanie zbadania i szczegółowego uzasadnienia, w jakim zakresie stwierdzony nieodpowiedni stan budynku może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji organów obydwu instancji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. i umorzenie postępowania w sprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając dodatkowo zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. autor kasacji argumentował, iż PINB nakazując przedłożenie ekspertyzy technicznej wskazał zakres robót budowlanych niezbędnych do przeprowadzenia celem wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz doprowadzenia budynku do właściwego stanu technicznego, co w sposób rażący narusza normę prawną zawartą w przepisie art. 62 ust. 3 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oparł na trzech argumentach. Po pierwsze – sporny budynek nie jest użytkowany, a na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b. tylko wobec obiektu będącego w użytkowaniu można orzec nakaz przeprowadzenia kontroli. Po drugie – sporny budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, którego obowiązkowa okresowa kontrola określona w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a) została wyłączona na mocy art. 62 ust. 2 pkt 1 P.b. Po trzecie zaś – organ nie wykazał w wystarczającym stopniu, że stan techniczny budynku jest na tyle zły, że stwarza zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a tylko wówczas może wydać nakaz określony w art. 62 ust. 3 P.b. Podnoszone argumenty nie mogły jednak przynieść oczekiwanego rezultatu. Stosownie do art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b. obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu. W myśl zaś art. 62 ust. 2 pkt 2 ustawy obowiązek kontroli, o której mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a), nie obejmuje właścicieli i zarządców budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Z przepisów tych wynika rzeczywiście, że obowiązek dokonywania okresowych kontroli dotyczy po pierwsze - obiektów w czasie ich użytkowania, a po drugie – nie dotyczy budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Jednakże autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, że podstawą nałożenia na właściciela obiektu spornego obowiązku był art. 62 ust. 3 P.b., który ma szerszy zakres niż ust. 1 i ust. 2. W myśl tego przepisu, właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Przepis ten stanowi samoistną podstawę nałożenia obowiązku określonego w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a). Bez znaczenia pozostaje na gruncie art. 62 ust. 3 okoliczność, czy obiekt budowlany jest użytkowany, jak również to, czy jest to budynek mieszkalny jednorodzinny, czy też jakiś inny. Jedyną ale i wystarczającą przesłanką warunkującą zastosowanie trybu z art. 62 ust. 3 P.b. jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, mogącego spowodować zagrożenie życia bądź zdrowia ludzi (jak również zagrożenie bezpieczeństwa mienia lub środowiska). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej zgromadzone w aktach sprawy dokumenty – protokół oględzin z dnia 9 sierpnia 2012 r. oraz zdjęcia obiektu – w zupełności wystarczały do uznania, że zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, z uwagi na stan obiektu budowlanego, występuje. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano przecież ustaleń organów nadzoru budowlanego odnośnie do stanu technicznego budynku przy ul. [...] we[...]. A przecież stan ten uznany został za bardzo zły. Organy ustaliły, że elementy konstrukcyjne ścian – belki drewniane – są skorodowane biologicznie i wykazują duży stopień zużycia technicznego Otwory okienne są bez szklenia, częściowo przesłonięte folią, w części zamurowane. Otwory są niezabezpieczone w poziomie przyziemia, możliwy jest dostęp do wnętrza obiektu. Ściany zewnętrzne w poziomie przyziemia są ceglane, posiadają uszkodzenia (skośne spękanie w narożniku zachodnim). Stropy w budynku są drewniane w bardzo złym stanie technicznym, w wielu miejscach brak jest stropu, belki porażone są korozją biologiczną. Dach konstrukcji drewnianej jest przykryty jedynie folią. Teren posesji jest wprawdzie ogrodzony, ale istnieje możliwość wejścia na posesję po odsunięciu bądź odchyleniu jednego z elementów ogrodzenia - siatki z prętów. Ogrodzenie wykonane jest z elementów drewnianych i odchylone od pionu. Drewniane słupy ogrodzenia z paneli połączone przewodem elektrycznym ze stalowym elementem przy oknie na ścianie zewnętrznej przyziemia budynku. Stan taki potwierdza załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna. Nie ulega zatem wątpliwości, że obiekt należący do skarżącej spółki jest w bardzo złym stanie technicznym. Dlatego też zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia, że mimo tego obiekt nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi musiały zostać ocenione negatywnie. Oczywiste jest bowiem, że bliskość ciągu pieszo-jezdnego oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego powoduje, wobec fatalnego stanu należącego do spółki obiektu, zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Dodać należy, że w takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy już zaistniał bezpośredni stan zagrożenia ze strony znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym obiektu budowlanego. Na wydanym nakazie wystarczające jest stwierdzenie organu nadzoru budowlanego, że stan obiektu może stworzyć takie zagrożenie chociaż jednego z wymienionych, powyższych dóbr (E. Janiszewska-Kuropatwa, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, str. 640). W tej sytuacji za niezasadne uznać również należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny rozstrzygnięć organów administracji, uznając ich legalność. Nie doszło bowiem do rażącego naruszenia przepisów Prawa budowlanego przez nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej ze wskazaniem jakie roboty winny być wykonane, aby usunąć stan zagrożenia, jaki budynek ten stwarzał. A zatem nie zaistniała określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2012 r. Organy należycie wykazały w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć, że stan budynku stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, wypełniając tym samym dyspozycję art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.