II OZ 284/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2840/13 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi M.M. na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] września 2013 r., nr [...]w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2840/13 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez M. M. uchwały Rady Gminy w C. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w skardze na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia 10 września 2013 r. M. M. zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, podnosząc, iż realizacja uchwały może doprowadzić do następstw trudnych do przewidzenia i niejako nieodwracalnych, choćby w sferze finansowej. Zdaniem skarżącego kwestia wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały jest uzasadniona "prędkością" organów gminy zmierzających do jak najszybszego podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ze względu na charakter zaskarżonej uchwały wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że z przepisów art. 9 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa jedynie cel polityki przestrzennej gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada - podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto studium nie jest aktem prawa miejscowego. Sąd wywodził dalej, że postanowienia studium nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej co oznacza, że nie można na jego podstawie określać czy przedmiotowy teren jest terenem budowlanym lub przeznaczonym pod zabudowę. Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że skarżona uchwała nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy lub gmin sąsiednich. Takie skutki o charakterze materialnoprawnym wywiera dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). Wobec tego nie można uznać w ocenie Sądu, że w sprawie zachodzą przesłanki o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i konieczne jest udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej polegającej na wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M.M., podnosząc zarzuty: 1. błędnej wykładni art. 9 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez przyjęcie, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w żadnym przypadku nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy poprzez brak dokonania indywidualnej oceny sytuacji prawnej skarżącego, a zamiast tego rozstrzygnięcie wyłącznie w oparciu o charakter prawny studium; 2. naruszenia art. 61 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez odmowę jego zastosowania mimo, iż zachodzi znaczne niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że dwie rolne działki skarżącego znajdują się w granicach zdefiniowanej w studium strefy V – usługowo-przemysłowowej. Zgodnie zaś z umową dzierżawy zawartą z Agencją Nieruchomości Rolnych, z przedmiotu dzierżawy mogą być wyłączone "grunty, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są albo zostaną przeznaczone na cele inne niż rolne". W przypadku takiego wyłączenia dzierżawcy nie będzie przysługiwał pierwokup. Zatem już w momencie uchwalania studium zachodzi sytuacja, w której grunty będące przedmiotem dzierżawy nie zostaną w przyszłości przeznaczone na cele rolne. Z kolei wyłączenie tych działek z dzierżawy spowoduje, że skarżący pozbawiony zostanie źródeł utrzymania, zaś wszystkie poczynione inwestycje stracą rację bytu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały nie zasługiwał na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd pierwszej instancji wywiódł, że brak podstaw do udzielenia ochrony tymczasem w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika bezpośrednio z faktu, iż zaskarżona uchwała nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy objętej studium. Tymczasem katalog przesłanek wstrzymania wykonania aktu jest zamknięty i stosownie do treści powołanego wyżej przepisu, sąd może wydać postanowienie w tym przedmiocie, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zatem zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania aktu winna być ocenia w kontekście wystąpienia powyższych okoliczności. Przy czym przez pojęcie "znacznej szkody" należy rozumieć taką szkodę - majątkową, a także niemajątkową - która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Można o niej mówić również, jeżeli rozmiary szkody wykonaniem zaskarżonej decyzji są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Ponadto warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. W kontekście powyższych rozważań wskazać należy, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, zbyt daleko idące i jednocześnie przedwczesne pozostają wywody Sądu o braku wpływu studium na sytuację prawną obywateli, a w konsekwencji stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie ma wpływu na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym studium. Kwestie oceny wpływu studium na sytuację prawną skarżącego, a zatem ocena, czy doszło w sprawie do naruszania interesu prawnego skarżącego będą przedmiotem badania przez Sąd na etapie rozpoznawania skargi. Dopiero bowiem uznanie przez Sąd, że skarżący posiada legitymację procesową do wniesienia skargi otworzy stronie drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Zatem powyższe nie może stanowić - jak uznał Sąd - jedynej i bezpośredniej przyczyny oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Jak wskazano wyżej, przesłanki wstrzymania wykonania aktu przez Sąd określa art. 61 § 3 p.p.s.a. i te zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały spełnione. Skarżący nie wykazał bowiem, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały jest zasadne w stosunku do niego w kontekście wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienia wystąpienia tych przesłanek nie stanowi powołana w skardze okoliczność, że realizacja uchwały może doprowadzić do następstw trudnych do przewidzenia i niejako nieodwracalnych, choćby w sferze finansowej oraz obawa skarżącego co do podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Wobec braku uprawdopodobnienia przez skarżącego zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zamierzonego skutku nie mogły natomiast odnieść zawarte w zażaleniu argumenty przemawiające, w ocenie skarżącego, za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej uchwały. Wskazać bowiem trzeba, że przytoczenie okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie zaskarżonego aktu dopiero w zażaleniu na postanowienie sądu pierwszej instancji oddalające wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, nie uzasadnia uwzględnienia zażalenia - w przypadku spełnienia tych przesłanek - jeżeli sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.