III SA/Lu 654/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w sprawie uznania zarzutów zobowiązanego do zarządzenia zabezpieczenia z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że postanowienie było konsekwencją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] maja 2013 r., nakazującej: wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi, stanowiące mieszanki ziołowe o nieznanym składzie, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i bezpieczeństwa nie dłużej niż do dnia 31 października 2014 r.; zatrzymanie produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi, oraz zaprzestanie prowadzenia działalności w punktach sprzedaży do dnia 22 sierpnia 2013 r. Przeprowadzona w dniu 24 maja 2013 r. kontrola sprawdzająca wykazała, że w jednym lokalu zakaz wprowadzania do obrotu produktów nie jest przestrzegany. W związku z powyższym organ egzekucyjny działając na podstawie art. 155, 156 oraz 167 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, ze zm.; dalej jako: u.p.e.a.), art. 29, art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz art. 44c ustawy z dnia 19 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124, ze zm.; dalej: u.p.n.) wydał zarządzenie z dnia [...] maja 2013 r., którym to zabezpieczył środki mogące mieć wpływ na zdrowie ludzi. Od powyższego zarządzenia strona złożyła zarzuty, podnosząc, że M. P. działając pod firmą "P." M. P. nie jest stroną niniejszego zarządzenia i obowiązek nałożony na niego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nie może być wykonany, gdyż nie wprowadzał on nigdy do obrotu środków o wskazanych w zarządzeniu nazwach. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. Na powyższe postanowienie M. P. wniósł zażalenie, ponownie podnosząc, że nie wprowadzał produktów wskazanych w decyzji, nie był też właścicielem zabezpieczonych i zajętych produktów. Po rozpatrzeniu zażalenia L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ zauważył, że zgodnie art. 44 b i art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zakazuje się wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych, a w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy - art. 27c ust. 1 ustawy o PIS. Natomiast z treści art. 27c ust.3 ustawy wynika, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 właściwy inspektor sanitarny: zatrzymuje produkt oraz nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Organ odwoławczy ocenił, że dla wydania decyzji, wystarczy samo uzasadnienie podejrzenia, że zatrzymane produkty stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Takie podejrzenie i to uzasadnione, w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniało. Jak wynika bowiem z protokołów kontroli sanitarnej z dnia 24 maja 2013 r., organ posiadał uzasadnione podejrzenie, że zatrzymane produkty mogą być środkami zastępczymi. Ważnym jest, że w toku prowadzonego dalszego postępowania podejrzenie organu zostało potwierdzone wynikami badań, które wykazały obecność szkodliwych dla zdrowia i życia ludzi substancji w postaci substancji o nazwach UR-144, pentedron, izo-pentedron. Wszystkie te substancje, zgodnie z ekspertyzą wykonaną przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie wykazują działanie psychoaktywne. Z powyższego wynika, że zaistniała sytuacja uprawniała organ pierwszej instancji do wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzania produktów do obrotu oraz ich zatrzymania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że strona w złożonym zażaleniu nie wykazała żadnych dowodów uzasadniających jej twierdzenia, jakoby postanowienie zostało wydane w stosunku do osoby nie będącej stroną postępowania, czy podmiotem wprowadzającym do obrotu zatrzymane produkty. Natomiast organ I instancji podejmując czynności kontrolne mógł mieć uzasadnione podejrzenie wykonywania zakwestionowanej działalności przez dwa podmioty, a zatem w ocenie organu II instancji nie ma podstaw do uznania nieważności zaskarżonego postanowienia w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego M. P. zarzucił nieważność postanowienia z dwóch przyczyn - wydania postanowienia w stosunku do osoby nie będącej stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz wydanie skarżonego postanowienia bez podstawy prawnej w sytuacji (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Pierwszy zarzut został uzasadniony tym, że postanowienie wydano w sytuacji, w której strona nigdy nie wprowadzała do obrotu produktów, co do których toczy się postępowanie, należą one do innego podmiotu (spółki K. C. sp. z o.o.), nie prowadziła ona także działalności w zakresie sprzedaży w sklepie "H. P.", a całość postępowania poprzez nieuwagę i nierzetelność organu administracji prowadzona jest "na wszelki wypadek" w stosunku do osób, które były "w pobliżu" działalności objętej kontrolą organów. Okoliczności te świadczą zdaniem skarżącego również o naruszeniu art. 33 pkt 4 i pkt 5, w zw. z art. 166b u.p.e.a., poprzez nieuwzględnienie tych przepisów w sytuacji, w której przedsiębiorca nie był stroną obowiązku, a zajęte produkty nie stanowiły jego własności i nigdy nie prowadził sklepu "H. P.", który należy do innej osoby prawnej. Zarzut wydania postanowienia bez podstawy prawnej skarżący oparł na argumentacji, że organ wszczął egzekucję obowiązku, który jeszcze nie istniał w momencie, gdy decyzja która ten obowiązek na stronę nakładała nie znajdowała się jeszcze w obrocie prawnym i nie była znana stronie postępowania, a zatem skarżone postanowienie nie dotyczyło żadnego istniejącego obowiązku. Oznacza to jednocześnie naruszenie art. 33 pkt 1, w zw. z art. 166b u.p.e.a. poprzez jego nieuwzględnienie w sytuacji, w której obowiązek w chwili wydania rozstrzygnięcia nie istniał. W skardze podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, podmiotów zobowiązanych, oparcie całego postępowania wyłączenie na protokole sporządzonym w okolicznościach, w których ograny i Policja naruszyły przepisy prawa, nie wyjaśnienie spornych okoliczności, nie odniesienie się do zarzutów strony i podawanych przez nią faktów, nie wyjaśnienie zasadności zastosowania przepisów, nie uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia zarówno w sferze uzasadnienia prawnego i faktycznego. W odpowiedzi na skargę L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Państwowa Inspekcja Sanitarna, na mocy ustawy o PIS z dnia 14 marca 1985 r. realizuje zadania z zakresu zdrowia publicznego, a nadto inne zadania przewidziane w przepisach szczególnych, w tym wynikające z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, przeciwdziałanie narkomanii realizuje się między innymi przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii. W myśl art. 44b u.p.n., zakazane jest wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, którymi są substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych (art. 4 pkt 27 u.p.n.). Pojęcie "wprowadzanie do obrotu" to, zgodnie z art. 4 pkt 34 u.p.n., udostępnianie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Stosownie do art. 44c ust. 1 u.p.n., w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o PIS. Na mocy art. 27c ust. 1 ustawy o PIS, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Z kolei art. 27c ust. 3 ustawy o PIS stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny zatrzymuje produkt. Zgodnie z art. 29 tej ustawy, w przypadkach wymienionych w art. 27-28 państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczenia pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, przedmiotów użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyków, detergentów, substancji chemicznych, ich mieszanin oraz wyrobów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, a także innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Do postępowania zabezpieczającego stosuje się przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zasadnie przyjęły organy obu instancji, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki do zarządzenia zabezpieczenia z dnia [...] maja 2013 r. Po pierwsze bowiem, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., właściwy organ nakazał wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi. Po drugie, produkty wymienione w treści decyzji z dnia [...] maja 2013 r. są tożsame z produktami wskazanymi w treści zarządzenia zabezpieczenia z dnia [...] maja 2013 r. Po trzecie zaś, zarówno decyzja z dnia [...] maja 2013 r., jak i zarządzenie zabezpieczenia z dnia [...] maja 2013 r. skierowane zostały do tych samych podmiotów – w tym skarżącego w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, iż podczas dokonanej przez pracowników Inspekcji Sanitarnej kontroli w lokalu przy ul. F. [...] w L. stwierdzono, że w punkcie sprzedaży oznaczonym jako "H. P." oraz "W. [...]" prowadzonym m.in. przez M. P. oferowano do sprzedaży produkty o nazwach "C. [...]", "C. [...]", oraz "C. [...]". Tym samym prawidłowo organ ustalił, że nie jest przestrzegany zakaz wprowadzania do obrotu tych produktów określony w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Wobec powyższego Państwowa Inspekcja Sanitarna była uprawniona do zabezpieczenia tych produktów na podstawie art. 29 ustawy o PIS, co zostało zrealizowane poprzez zarządzenie zabezpieczenia z dnia [...] maja 2013 r. Z dyspozycji art. 29 ustawy o PIS wynika bowiem, że w przypadkach wymienionych w art. 27-28 ustawy państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczenia pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, przedmiotów użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyków, detergentów, substancji chemicznych, ich mieszanin oraz wyrobów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, a także innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Do postępowania zabezpieczającego stosuje się – co do zasady – przepisy cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z przepisem art. 155 u.p.e.a. zabezpieczenie może być dokonane przed ustaleniem albo określeniem kwoty należności pieniężnej lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a przepisy odrębne zezwalają na takie zabezpieczenie. W przypadku zabezpieczenia obowiązków o charakterze niepieniężnym, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy, organ egzekucyjny w zarządzeniu zabezpieczenia określa środek zabezpieczania lub inną czynność, które stosownie do okoliczności są zastosowane, wynikające w tym przypadku z art. 27c i 29 ustawy o PIS. Przy wyborze środka zabezpieczenia organ egzekucyjny uwzględnić winien interesy stron w takiej mierze, aby wierzycielowi zapewnić wykonanie obowiązku, a zobowiązanego nie obciążać ponad potrzebę (art. 167 u.p.e.a.). W tym stanie prawnym i w tych okolicznościach sprawy – ustalonych prawidłowo przez organy administracji publicznej, całkowicie niezasadny jest zarzut strony w zakresie zakwestionowania istnienia obowiązku podlegającemu zabezpieczeniu. Skarżący podniósł co prawda, że środki podlegające zabezpieczeniu nie były wprowadzane do obrotu przez jego firmę, a należą do spółki K. C., która prowadzi działalność gospodarczą w tym samym lokalu, lecz w innych godzinach. Okoliczność ta nie daje jednak podstaw do zakwestionowania zasadności dokonanego zabezpieczenia. Nie budzi bowiem wątpliwości to, że zabezpieczeniu podlegały produkty znajdujące się w jednym lokalu, wykorzystywanym na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej zarówno przez skarżącego, jak i spółkę K. C. Skoro oba te podmioty gospodarcze w tym samym lokalu prowadzą działalność handlową skierowaną do nieograniczonego kręgu konsumentów, której istotą jest sprzedaż produktów znajdujących się (lub mogących się znajdować) w tym lokalu, to niewątpliwie oba podmioty udostępniają osobom trzecim (konsumentom) te właśnie produkty, poprzez ich wyeksponowanie lub składowanie na terenie lokalu (sklepu). Tak opisane zachowanie – udostępnianie produktów – może być skutkiem także zaakceptowania przechowywania takich produktów w lokalu przez inny podmiot, bowiem czynność udostępniania produktów nie musi mieć związku z okolicznościami dotyczącymi sposobu ich wprowadzenia do obrotu. Udostępnianie produktów oderwane jest także od kwestii własności, co także przesądza o niezasadności zarzutów skargi. Z tych względów zarzut nieważności postanowienia, oparty na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. okazał się niezasadny. W ocenie Sądu nie można także podzielić poglądu strony skarżącej, wskazującego na naruszenie art. 7, 11, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. Organy administracji w sposób prawidłowy i wyczerpujący uzasadniły wydane przez siebie decyzje przedstawiając stan faktyczny i prawny, przywołując stosowne regulacje prawne. Mając na uwadze powyższe, wobec braku stwierdzenia naruszeń prawa materialnego czy przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).