II SA/Ol 1168/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Braniewo z dnia 27 września 2013r. Nr 63/VI/2013 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie w trybie bezprzetargowym kolejnej umowy najmu 1/ stwierdza nieważność uchwały Nr 63/VI/2013 Rady Gminy Braniewo z dnia 27 września 2013r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie na okres dłuższy niż 3 lata w trybie bezprzetargowym kolejnej umowy najmu lokalu użytkowego znajdującego się w budynku posadowionym na nieruchomości położonej w Lipowinie 7, dla której Sąd Rejonowy w Braniewie prowadzi księgę wieczystą o numerze KW EL1B/00018646/9; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Gminy B., uchwałą Nr "[...]"z dnia 27 września 2013 roku, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, wyraziła zgodę na zawarcie na okres dłuższy niż 3 lata w trybie bezprzetargowym kolejnej umowy najmu lokalu użytkowego znajdującego się w budynku posadowionym na nieruchomości położonej w "[...]". Powyższa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżący, wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały wskazał, że - w jego ocenie – zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza prawo. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pojęcie nieruchomości, którym posługuje się ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, powinno być rozumiane zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Tym samym grunty, o ile są spełnione wymagania z art. 46 § 1 k.c., zawsze są nieruchomościami, natomiast budynki i lokale mogą stanowić nieruchomości wyjątkowo, tj. w wypadkach wprost przewidzianych w przepisach, ponieważ zasadą jest, że budynki i ich części są częściami składowymi gruntu i nie mogą być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Skarżący wskazał, że tak jak budynek dzieli los prawny gruntu, na którym się znajduje, tak również pomieszczenie stanowiące wydzieloną ścianami część budynku dzieli los prawny tego budynku, stanowiącego bądź odrębną własność (nieruchomość budynkowa – art. 235 k.c.), bądź część gruntu (art. 47 i 48 k.c.). Ponadto skarżący zaznaczył, że uprawnienie organu stanowiącego gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, stanowi wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą to do wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Rada podejmuje działania tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie to przewiduje, natomiast podejmowanie przez radę uchwały w sprawie, która mieści się w kompetencjach wójta gminy jest działaniem z istotnym naruszeniem prawa. Wobec powyższych rozważań skarżący wskazał, że najem lokali użytkowych, które nie stanowią odrębnej nieruchomości, mieści się pojęciu gospodarowania mieniem gminy i należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy poinformował, że nie wnosi sprzeciwu i zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kontrola ta obejmuje także inne, niż akty prawa miejscowego, akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślenia wymaga, że sądowa kontrola administracji jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ uchwała jest sprzeczna z prawem. W pierwszej kolejności podnieść należy, że treść aktów podejmowanych przez organy gminy nie może wykraczać poza zakres kompetencji, określony w przepisach, stanowiących podstawę do wydania tego aktu. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 roku, o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.s.g. i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, powoływanej dalej jako u.g.n. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady jest wymagana również w przypadku gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Natomiast art. 37 ust.4 u.g.n. stanowi, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Pojęcie "nieruchomości" ustawodawca definiuje zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i w kodeksie cywilnym, przy czym w u.g.n. posługuje się pojęciem "nieruchomości gruntowej", przez którą należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.).W myśl zaś art. 46 § 1 k.c. - nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z przepisu tego wynika, że grunty, o ile spełnione są wymagania, określone w art. 46 § 1 k.c., zawsze są nieruchomościami, natomiast budynki i lokale mogą stanowić nieruchomość tylko wyjątkowo, tj. jedynie w przypadkach przewidzianych wprost w przepisach szczególnych. Zasadą jest bowiem, że budynki i ich części są częściami składowymi gruntu (art. 48 k.c.), które nie mogą stanowić odrębnego przedmiotu własności i innych praw rzeczowych (art. 47 k.c.). Budynek bowiem dzieli los prawny gruntu, na którym został posadowiony. W takim przypadku należy mówić o nieruchomości zabudowanej. Tak samo pomieszczenie, stanowiące wydzieloną ścianami część budynku dzieli los prawny tego budynku, stanowiącego bądź odrębną nieruchomość budynkową (art. 235 k.c.), bądź część składową gruntu (art. 47 i 48 k.c.). W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że zarówno przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.g.n., określający właściwość rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, jak i przepis art. 37 ust. 4 u.g.n., określający zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, dotyczą wyłącznie nieruchomości rozumianej tak, jak to definiuje art. 46 § 1 k.c. Wynika z tego, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie do nieruchomości gruntowych oraz nieruchomości budynkowych i nieruchomości lokalowych, o ile stanowią odrębny przedmiot własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1752/10). Tymczasem zaś, zakwestionowana przez Wojewodę uchwała dotyczy lokalu użytkowego, położonego w budynku, znajdującym się w nieruchomości "[...]". Przedmiotowy lokal użytkowy nie stanowi odrębnego od gruntu, czy budynku przedmiotu własności, nie jest więc nieruchomością w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Nie można tym samym przyjąć, że do jego wynajęcia ma zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 8 lit. a u.s.g., który dotyczy najmu nieruchomości. Prowadzi to do wniosku, że Rada nie posiadała kompetencji do wyrażenia w drodze uchwały zgody na najem tego lokalu w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w związku z art. 37 ust. 4 u.g.n. Przepisem takim, określającym kompetencje do wyrażenia zgody na wynajem pomieszczeń, jest art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. stanowiący, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Pojęcie "gospodarowanie mieniem komunalnym" swym zakresem obejmuje także gospodarowanie nieruchomościami gminnymi, gdzie ustalanie zasad gospodarowania nieruchomościami, w tym nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony powierzono radzie gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.) , natomiast samo gospodarowanie nieruchomościami gminnymi –wójtowi (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.) – vide: powołany wyżej wyrok NSA. Przekazanie zaś określonych spraw z zakresu gospodarowania mieniem gminy do kompetencji rady gminy nie oznacza, że rada uzyskuje prawo do rozstrzygania w drodze uchwały o wszystkich sprawach z tego zakresu. Tym, samym, podjęcie przez Radę uchwały na podstawie cytowanych przepisów w sprawie, której te przepisy nie dotyczą, stanowi o istotnym naruszeniu zarówno tych przepisów, jak i przepisów odrębnych, określających kompetencje organu wykonawczego. Wobec powyższego, kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd - stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził w pkt. 1 wyroku nieważność skarżonej uchwały. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.