I SA/Wa 1256/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta O. (dalej: "skarżący") od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r., ustalającej odszkodowanie za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m.kw. Z obrębu [...], zajęty pod drogę publiczną, gminną, ulicę [...] w O., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2013 roku Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł. za wyżej opisaną nieruchomość zobowiązując do jego wypłaty na rzecz I. L. za udział [...] części ww. nieruchomości w kwocie [...] zł, M. K., J. M., A. T. za udziały w [...] części ww. nieruchomości każda w kwotach po [...] zł – Gminę Miasto O. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z 2 kwietnia 2012r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T. O. Od w/w decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta O., wskazując na nieprawidłowe ustalenie kwoty odszkodowania w wyniku oparcia się o wadliwie sporządzony operat szacunkowy. Zarzucił naruszenie art. 77 i 80 kpa, bowiem wadliwy operat nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, zatem organ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w sprawie, w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] marca 2013r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu orzeczenia organ przytoczył treść art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r., mocy samego prawa, stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r. Wskazano, że decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2011r. stwierdzono nabycie przez Gminę Miasto O., z mocy samego prawa, z dniem 1 stycznia 1999r. własności gruntu zajętego pod część ulicy [...] w O., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 3 listopada 2011r. I. L., J. M., A. T. i M. K. były uprawnione do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ww. ustawy oraz wniosek ten złozyły w terminie ustawowym. Wojewoda podniósł, że podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998r., a jego wysokość oblicza się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 154 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: "rozporządzenie") w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkowa określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do § 36 ust.6 pkt 1 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r., przy czym nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Organ II instancji podniósł, że w prowadzonym przed Starosta [...] postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z dnia 2 kwietnia 2012r. przez uprawnionego rzeczoznawcę T. O., po analizie którego organ przyjął, że został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną w O. W uzasadnieniu tego stanowiska podniesiono też, że określenie wartości nieruchomości poprzedzone zostało niezbędną analizą i charakterystyką rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie celu i sposobu wyceny, uzyskiwanych cen oraz warunków zawarcia transakcji. Wskazano, że rzeczoznawca szczegółowo przedstawił odnotowane na rynku krajowym transakcje drogowe jednocześnie uzasadniając pominięcie ich w dalszych obliczeniach. Jak wyjasnił biegły oparcie wyceny na transakcjach drogowych nie było możliwe między innymi z uwagi na znaczne zróżnicowanie cen oferowanych przez jednostki samorządu terytorialnego na terenie miasta O., którego nie da się uzasadnić diametralnie różnymi cechami rynkowymi tych nieruchomości oraz z uwagi na zmieniony obecnie stan prawny w zakresie wyceny nieruchomości drogowych, w tym sposób konstrukcji bazy nieruchomości porównawczych (drogowych) – przedstawione transakcje zostały zawarte, gdy podstawą wyceny nieruchomości pod drogi był § 36 rozporządzenia w brzmieniu sprzed nowelizacji. Ostatecznie rzeczoznawca uznał, że określenie wartości przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwe w oparciu o odnotowane transakcji drogowe i zastosował się do § 36 ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia, przyjmując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównania transakcje dotyczące sprzedaży nieruchomości niezabudowanych z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne. Do ostatecznej analizy ze zbioru dostępnych transakcji biegły wybrał 16 transakcji umów kupna – sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości niezabudowanych, z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne, o cenach jednostkowych od [...] zł za m. kw. do [...] zł za m. kw. Po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, infrastruktura techniczna, wielkość nieruchomości) oraz po określeniu procentowym wag poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m. kw. wycenianej nieruchomości została określona w wysokości [...] zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na poziomie [...] zł , po zaokrągleniu przyjęto [...] zł według stanu na dzień [...] października 1998r. i poziomu cen na dzień sporządzania operatu. Odnosząc się do zarzutu odrzucenia przez rzeczoznawcę transakcji sprzedaży nieruchomości drogowych, jako nierynkowych, Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca zamieścił zestawienie transakcji drogowych jakie wystąpiły na rynku lokalnym i dopiero po ich szczegółowej analizie uznał, że nie mogą zostać wykorzystane do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda zaznaczył, że o doborze transakcji, wyborze metody wyceny, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów decyduje rzeczoznawca majątkowy. To rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości, to oni mają prawo wstępu na nieruchomość i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach. Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości. Wskazał też, że wyceniając nieruchomość kieruje się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Reasumując w ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z 2 kwietnia 2012r. jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego wskazano, że mógł on skorzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten daje możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Pismem z 6 marca 2013 r. skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania wskazał na sporządzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, powtarzając pozostałe zarzuty z odwołania. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł, grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m. kw. zajęty pod drogę publiczną (gminną) ulicę [...] w O. We wniesionej skardze skarżący zakwestionował przyjęty przez organy operat szacunkowy biegłego uznając go za sporządzony nieprawidłowo w związku z przyjętą metodologią wyceny, poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, mimo że określenie wartości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia ww. operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową przejętej nieruchomości pod drogę i prawidłowości jego oceny - jako dowodu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania. Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma dekodowanie normy prawnej zawartej w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm. dalej ugn) określająca zasady ustalania wysokości słusznego odszkodowania. I tak zgodnie z art. 134 ust. 3 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia – art. 134 ust. 4 ugn. Przy tym przepisy te nie mówią o przeznaczeniu ustalanym w decyzji o wywłaszczeniu lecz o przeznaczeniu ustalonym uprzednio przed wywłaszczeniem. W przypadku odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998r. chodzi o sposób użytkowania nieruchomości przyległych w dacie 29 października 1998r., które decydują o doborze nieruchomości do porównania, jeżeli wycena jest dokonywana w podejściu porównawczym, wyłączając analizę statystyczną. Wobec tego należy przyjąć, że uwzględniając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia (przejęcia), jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. W myśl § 36 ust. 4 w związku z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkowa określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z tym, że przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r., stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998r., przy czym nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. W przedmiotowej sprawie organy administracji ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość oparły się na operacie szacunkowym z dnia 2 kwietnia 2012 roku, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego T. O., uznając sporządzony operat za zgodny z przepisami prawa. Jak wskazano wyżej ocenę tę Sąd podziela. Wskazać należy, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek, istotnych braków czy niejasności. Jak wynika z treści operatu rzeczoznawca ustalił, że na rynku lokalnym nie wystąpiły transakcje nieruchomościami drogowymi spełniającymi warunek transakcji rynkowych, co szczegółowo uzasadnił. Podniósł też, że wystąpiła zmiana stanu prawnego wyceny nieruchomości pod drogi. Wskazał również, że z zestawienia danych cen transakcji nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne i cen transakcyjnych nieruchomości niezabudowanych z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne, przeciętne ceny gruntów przeznaczonych pod drogi były niższe niż gruntów przeznaczonych pod pierwotny cel (dla nieruchomości z których wydzielono grunty pod drogę) budownictwo jednorodzinne. Oznacza to jak wynika z operatu, że wartość wycenianej nieruchomości według dotychczasowego przeznaczenia lub sposobu korzystania sprzed określenia dla niej przeznaczenia pod drogę publiczną jest wyższa od wartości według przeznaczenia wynikającego z celu wydzielenia działki gruntu pod nową drogę publiczną. Zatem, jak wskazał rzeczoznawca, przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie spowoduje zwiększenia jej wartości, w stosunku do wartości nieruchomości przed wydzieleniem z nieruchomości sąsiedniej. Z tych przyczyn wartość nieruchomości oszacowana została na podstawie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę – jako przeważającymi w bliskim otoczeniu nieruchomości, którą stanowi działka ewidencyjna [...]. Z bazy danych wybrał 16 transakcji nieruchomości. Przy wycenie zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Należy stwierdzić, że zastosowana przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Stan nieruchomości został zgodnie z § 36 ust. 6 i 4 powołanego rozporządzenia przyjęty na dzień 29 października 1998 r. Biegły wyjaśnił zastosowane podejście i sposób wyceny. W piśmie z 26 lipca 2012r. biegły ustosunkował się do zarzutów skarżącego szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko, nie zmieniając zdania w sprawie wyceny. Ponadto złożył dodatkowe wyjaśnienia w tym zakresie w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 3 września 2012r. W odpowiedzi na pismo organu I instancji z 15 listopada 2012r. zawierającego zarzuty skarżącego rzeczoznawca podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyceny, podnosząc między innymi, że sam fakt wystąpienia transakcji nieruchomościami drogowymi nie przesądza o możliwości wzięcia ich pod uwagę przy sporządzaniu wyceny. Wartość rynkową nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 ugn, który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania, jak wynika z cyt. przepisu art. 154 ugn decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje ocena czy zaistniałe transakcje mają charakter rynkowych. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. W tym zakresie nie można zdaniem Sądu zarzucić organom obu instancji oparcia się na opinii naruszającej ten przepis. W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie. Natomiast zgodnie z przepisem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pod względem merytorycznym dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Tak więc strona - kwestionując ustalenia operatu - powinna przedstawić dowody na tę okoliczność. Jednym z takich środków dowodowych może być np. operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Strona uprawniona była także odwołać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, celem oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu administracji. Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, że biegły posiada wiadomości specjalne z danej dziedziny i w oparciu o nie wycenia nieruchomość. Zatem jego status zbliżony jest do zawodu zaufania publicznego. W sprawie niniejszej skarżący nie przedstawił zarówno przed organem I jak i II instancji kontroperatu, czy przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, który podważyłby przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu. Samo subiektywne przekonanie skarżącego o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Z powyższych względów zarzuty skargi uznać należy za nieuzasadnione. Podsumowując Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Przekonująco uzasadniły swoje decyzje nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów - zyskując aprobatę Sądu. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie. ----------------------- 1