I OSK 2088/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 925/13 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 925/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskami z dnia 5 i 6 listopada 2012 r. W. K. wniósł o przyznanie świadczenia pieniężnego na spłatę zadłużenia za energię elektryczną, a także na leki, żywność, zakup opału oraz opłacenie kosztów dojazdu do lekarzy specjalistów w kwocie 70 zł. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że jego stan zdrowia w dużym stopniu pogorszył się w wyniku upadku w dniu 28 września 2012 r. z ruchomych schodów i doznania licznych urazów ciała. Wnioskodawca spłaca kredyty w wysokości 22 zł, 283 zł i 103 zł. Zakupił leki za kwotę 98,10 zł. ma do wykupienia recepty z 30 października 2012 r. Pomoc jest mu niezbędna, aby wyjść z zadłużenia, a sam nie jest w stanie tego dokonać. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy [...] odmówił W. K. przyznania świadczenia pieniężnego zwrotnego z pomocy społecznej. W podstawie prawnej decyzji przywołano art. 3 ust. 3, art. 4 w zw. z art. 41, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej też jako jako "u.p.s.") oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł miesięcznie. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury w wysokości 1186,98 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł. Łączny dochód wnioskującego wynosi zatem 1339,98 zł i przekracza o 797,98 zł kryterium dochodowe, uprawniające do przyznania pomocy finansowej. Z kolei świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, o których mowa w art. 41 u.p.s., mają charakter fakultatywny i mogą być przyznawane w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Organ wskazał, że W. K. udzielono wcześniej pomocy pieniężnej w formie zwrotnego zasiłku celowego, którego jednak wnioskodawca nie zwrócił. W wyniku rozpoznania odwołania W. K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że dochody miesięczne W. K. w wysokości 1339,98 zł, przekraczają ustawowe kryterium dochodowe. Słusznie do dochodu skarżącego zaliczono również tę część emerytury, która jest potrącana przez komornika. Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji była także prawidłowa w zakresie, w jakim odmówiła skarżącemu przyznania pomocy, o której mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., zważywszy na jej uznaniowy charakter i brak przesłanek uzasadniających przyznanie takiego zasiłku. Organ I instancji szczegółowo zbadał sytuację mieszkaniową, rodzinną, zdrowotną i majątkową skarżącego, a zebrane w sprawie dowody nie wskazują, aby sytuacja życiowa skarżącego stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Nawet po potrąceniu części emerytury przez komornika, skarżący ma dochód miesięczny powyższej 900 zł, który dwukrotnie przekracza kryterium dochodowe. W uzasadnieniu wskazano również, że W. K. od dłuższego czasu zwraca się z kolejnymi wnioskami o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, chociaż sytuacja życiowa skarżącego, niewątpliwie trudna, nie uległa poważniejszym zmianom. W. K. wniósł skargę do WSA w Gdańsku na powyższą decyzję, zarzucając, że jest ona nieprawidłowa, stronnicza, szkodliwa społecznie i w sposób ewidentny narusza przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego w decyzji nie uwzględniono jego sytuacji życiowej, rodzinnej i stanu zdrowia. Skarżący podniósł, że jest uznany przez lekarza orzecznika ZUS za trwale i całkowicie niezdolnego do pracy. Z uwagi na liczne schorzenia wymaga leczenia farmakologicznego, powinien stosować dietę cukrzycową, nie jest w stanie wykonywać ciężkich prac, takich jak noszenie wody, opału, rąbanie drzewa. Skarżący podał, że jego stan zdrowia w ostatnim czasie znacznie się pogorszył w związku z urazami jakich doznał po upadkach, które miały miejsce w dniach 28 września 2012 r. i 31 stycznia 2013 r. Skarżący dodał, że od 2008 r. nie ma bieżącej wody, a środowisko, w którym żyje jest mu nieprzychylne. W odpowiedzi na skargę SKO w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, że art. 41 ustawy o pomocy społecznej należy interpretować mając na uwadze przepisy Konstytucji RP, w tym - jej art. 3 ust. 1, art. 30, oraz art. 69. Tymczasem w ocenie organów okoliczności takie jak: podeszły wiek skarżącego, wiele schorzeń, samotne prowadzenie gospodarstwa domowego, brak wody, brak prądu, brak łazienki i wc, jest sytuacją zwykłą, powszechną i zazwyczaj występującą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku oddalającym skargę stwierdził, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, w starszym wieku, w skomplikowanej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej oraz samotnie gospodarującą. Nie ulega jednak wątpliwości, że uzyskiwany przez niego dochód w kwocie 1339,98 zł miesięcznie przekracza kryterium ustawowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, a wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 542 zł. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika także, że skarżący korzystał już z pomocy społecznej zgodnie z jej celami i zadaniami określonymi w art. 2 i 3 u.p.s. Sąd dostrzegł, że sytuacja skarżącego pomimo tego, iż jest niełatwa, to nie oznacza to jednak, że organom rozpatrującym wnioski skarżącego można zarzucić, że w zaskarżanych rozstrzygnięciach naruszyły prawo. Sytuacja skarżącego utrzymuje się od dłuższego czasu na podobnym poziomie. Z kolei wypadek, któremu uległ W. K. w dniu 28 września 2012 r., nie wpłynął znacząco na podwyższenie kosztów dotyczących leczenia czy wykupu lekarstw jakie stale ponosi strona. Jak podniósł organ odwoławczy przedstawione przez stronę faktury w okresie od lipca do października 2012 r. opiewają na łączną kwotę 98,10 zł. Nie miał też wpływu na wysokość istniejącego już zadłużenia. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy organy dokonujące oceny wszystkich okoliczności sprawy uznały, że uzyskiwany przez skarżącego dochód dostarcza regularnie koniecznych środków do życia w wysokości powyżej przyjętego kryterium dochodowego, to w ocenie Sądu nie można zasadnie twierdzić, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są bezprawne. W zaskarżonych decyzjach podkreślono, że nawet po potrąceniu części emerytury przez komornika skarżącemu pozostaje dochód w wysokości około 900 zł. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, poznały i opisały dokładnie sytuację życiową skarżącego oraz prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej też jako p.p.s.a.) – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 w zw. z art. 2 i 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przez ich niewłaściwe zastosowanie; w granicach zaś wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie sprawy w granicach zaskarżenia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca wskazała, że dla oceny prawa osoby wnoszącej o przyznanie zasiłku na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej nie jest wymagane, by sytuacja w jakiej znajduje się strona była "nagła" i stanowiła "drastyczne zmiany". Fakt długotrwałego popadania, bez swojej winy, w coraz to większe ubóstwo, będące wynikiem pogarszającego się stanu zdrowia i konieczności zakupu leków oraz brak możliwości uregulowania opłat eksploatacyjnych, prowadzących z kolei do narastania odsetek i dodatkowych opłat z tym związanych stanowi wystarczającą przyczynę uznania sytuacji wnioskodawcy za szczególną. Ponadto wskazano, że treść art. 41 powyższej ustawy należy interpretować w świetle wskazań art. 30 i 69 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego Sąd odnosząc się do ilości środków do życia pozostających w dyspozycji skarżącego nie uwzględnia tego, że prowadzi on samotnie gospodarstwo domowe w związku z tym ponosi o wiele wyższe koszty, niż ma to miejsce w przeliczeniu na osobę w gospodarstwie wieloosobowym. Uzasadniając zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano, że sąd winien rozpoznać sprawę, której przedmiotem jest przyznanie skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej, a nie jedynie kwestia prawidłowego uzasadnienia decyzji. Wyrokowanie, którego przedmiotem jest wyłącznie ocena precyzyjności uzasadnienia, a nie jego merytorycznych podstaw, prowadzi do naruszenia powyższego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i rozpoznał sprawę w jej ramach. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść, w granicach określonych w skardze, do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób oczywisty wynika, że Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której została wniesiona skarga i nie może swoimi ocenami prawnymi wykraczać poza tę sprawę, czyli rozstrzygać sprawy innej (nowej), niż ta która była lub powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i w której wniesiona została skarga. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, zatem przy ustaleniu tożsamości sprawy należy je badać. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, tożsamość przedmiotową należy rozumieć jako tożsamość treści tych praw lub obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Pozbawione są podstaw twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji ograniczył się wyłącznie do oceny precyzyjności zaskarżonej decyzji, a nie jej merytorycznej treści. Rzeczą zrozumiałą jest, że ocena tego czy słusznie odmówiono przyznania danego świadczenia opiera się na argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza, że jest to decyzja o charakterze uznaniowym. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że argumenty podniesione w uzasadnieniach decyzji organu administracji przekonują o tym, iż skarżącemu kasacyjnie nie powinny być przyznane kolejne świadczenia. Dlatego też nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. W sposób podobny ocenić należy zarzut obrazy przepisów prawa materialnego. Wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom lub rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Organy pomocy społecznej nie mogą jednak w sposób zupełny wyręczać danego podmiotu w wychodzeniu z trudnej życiowo sytuacji. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według art. 3 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Istotne znaczenie dla zakresu udzielanej pomocy mają możliwości organów, których środki na ten cel są ograniczone. Organ udzielając świadczeń z pomocy społecznej kieruje się uznaniem administracyjnym, tj. ogólną zasadą dostosowywania rozmiaru, formy i rodzaju świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do hierarchii zgłaszanych potrzeb. Dlatego też sam fakt spełnienia przesłanek ogólnych udzielenia pomocy społecznej nie oznacza automatycznego prawa do świadczeń w konkretnym przypadku, należy też pamiętać, że w ramach decyzji uznaniowych, kontrola sądowa ograniczona jest jedynie do zbadania czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekraczał kwoty 542 zł miesięcznie, a otrzymywane przez skarżącego kasacyjnie emerytura i zasiłek pielęgnacyjny znacznie przekraczają ustanowione kryterium dochodowe. Wobec tego zarzut naruszenia art. 2 i art. 3 ust. 1 u.p.s. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając zarzut naruszenia art. 41 ustawy o pomocy społecznej zauważyć należy, że zgodnie z ust. 1 tego artykułu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przepis ten w sposób nie budzący wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Przypadek powodujący przyznanie świadczenia na podstawie tego przepisu nie może należeć do przypadków zwykłych, powszechnych, zazwyczaj występujących. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu powołanego przepisu to taka sytuacja życiowa osoby, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów kwalifikacyjnych w stosunku do istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, czy tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ale do zdarzeń nadzwyczajnych. Zasiłek celowy z art. 41 u.p.s. społecznej może być zatem przyznany w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. O tym czy mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie słusznie uznano, że sytuacja w jakiej się znajduje skarżący nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, co zostało wyjaśnione i umotywowane zarówno w zaskarżonym wyroku, jak i wcześniejszych decyzjach. Sytuacja życiowa i materialna skarżącego kasacyjnie jest trudna, jednak nie można uznać jej za nadzwyczajną i wyjątkową. Liczba składanych przez skarżącego wniosków do organów pomocy społecznej w zasadzie dowodzi, że jest ona do pewnego stopnia stała i w niewielkim stopniu zmienia się od pewnego czasu. Również podnoszona przez skarżącego okoliczność upadku ze schodów w dniu 28 września 2012 r. nie wpłynęła znacząco na podwyższenie kosztów dotyczących leczenia czy wykupu lekarstw jakie stale ponosi strona, jak też nie miała też wpływu na wysokość istniejącego już zadłużenia. Wskazać również trzeba na fakt, że skarżący kasacyjnie wcześniej otrzymał pomoc w kwocie 500 zł (między innymi na pokrycie kosztów zużycia energii elektrycznej), pod warunkiem zwrotu tej kwoty w ratach. Pomimo przesunięcia terminu spłaty rat W. K. nie zwrócił żadnej kwoty z udzielonej mu pomocy. Z tego powodu też nie było podstaw do przyznania mu ponownie pomocy na zasadzie art. 41 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Uznać zatem należało, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 41 ustawy o pomocy społecznej jest nieuzasadniony. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.