II SAB/Wa 631/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Danuta Kania, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi I. W. na bezczynność Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] maja 2013 r. o udzielenie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku z [...] maja 2013 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w sprawie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej I. W. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] maja 2013 r. zatytułowanym "Wezwanie do zawarcia umowy, wezwanie przedsądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej" I. W. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w Z. z wezwaniem do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu dotyczącej urządzeń gazowych posadowionych na nieruchomości stanowiącej jej własność, położonej w miejscowości Z., nr ew. działki [...], obręb [...]. gmina [...]., powiat [...], województwo [...], nr księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Wnioskowała także o wypłatę stosownego wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania z ww. nieruchomości za okres od [...] maja 2003 r. do [...] maja 2013 r., podając, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się linia gazowa podziemna średnioprężna i średniego ciśnienia, o łącznej deklarowanej długości 130 mb, a powierzchnia pasa technologicznego zajętego przedmiotowymi urządzeniami wynosi 130 m2. Jednocześnie zwróciła się o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy ww. urządzeń usytuowanych na jej działce, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z [...] maja 1013 r., skarżąca została poinformowana, że przez przedmiotową nieruchomość przebiega gazociąg średniego ciśnienia DN 50 wybudowany w 1992 r. przez społeczny Komitet Budowy Gazociągu. Mając na uwadze okoliczność, że sporny gazociąg został zbudowany zgodnie z prawem, jako inwestycja celu publicznego, Spółka uznała, że brak podstaw do uznania roszczeń skarżącej. Pismem z [...] maja 2013 r. skarżąca ponownie wezwała [...] Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. do przekazania kserokopii decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy gazociągu stanowiących własność Spółki, posadowionych na jej nieruchomości, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. Skarżąca zwróciła uwagę, że Spółka jako podmiot wykonujący zadania publiczne, jest obowiązana, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia żądanych dokumentów. W odpowiedzi na to pismo Spółka, pismem z [...] czerwca 2013 r., podtrzymała swoje stanowisko zawarte w piśmie z [...] maja 2013 r. Uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność PGNiG [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., podając, że na mocy uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników spółki [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w Z. z [...] maja 2013 r. o połączeniu w trybie art. 492 § 1 KSU ze spółką PGNiG [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (spółka przejmująca), doszło do połączenia ww. spółek, a spółka przejmująca wstąpiła z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej. W skardze zarzuciła bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z [...] maja 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności spółki PGNiG [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz o zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie jest związana jakimkolwiek terminem na wniesienie skargi, jak również, że w przypadku skarg na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie jest wymagane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie skarżącej skarżona spółka, jako podmiot wykonujący zadania publiczne, a takimi są dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo gazownicze, jest obowiązana stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia żądanej informacji. Informacja ta, jako dotycząca sprawy publicznej, ma charakter informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała jakichkolwiek żądanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę złożonej przez Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w W. zawarty został wniosek o odrzucenie skargi ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej, a także wyjaśnienie, że [...] września 2013 r. Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego zarejestrował zmianę dotychczasowej firmy spółki – PGNiG [...] Sp. z o.o., która aktualnie brzmi Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Spółka wyjaśniła, że nie realizuje zadań publicznych, jak również nie dysponuje majątkiem publicznym. Nie jest organem, jak również nie jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej. Brak jest zatem przesłanek dla uzasadnienia właściwości sądu administracyjnego, co skutkować powinno odrzuceniem skargi. Z ostrożności procesowej Spółka podała, że każdorazowo udzielała w terminie odpowiedzi na otrzymywane pisma skarżącej, co wskazuje, że nie pozostawała w bezczynności. Odwołała się także do wcześniejszej korespondencji ze skarżącą. Wyjaśniła, że podjęte zostały wówczas próby odszukania w archiwum przedsiębiorstwa jakiejkolwiek dokumentacji związanej z budową przedmiotowego gazociągu. Wszelkie informacje w tym zakresie zostały przekazane skarżącej pismem z [...] października 2012 r. Jednocześnie Spółka wskazała, że po otrzymaniu pisma z [...] maja 2013 r., pismem z [...] maja 2013 r. przedstawiła wszystkie posiadane w sprawie informacje, co stanowiło o załatwieniu wniosku. W piśmie z [...] stycznia 2014 r. Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. oświadczyła, że uwzględnia w całości skargę na bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i poinformowała, że przerywając zaistniały stan bezczynności wydała [...] stycznia 2014 r. "Rozstrzygnięcie autokontrolne nr [...]", w ramach którego: – udostępniła posiadaną informację publiczną, której udostępnienia domagała się skarżąca we wniosku z [...] maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] maja 2013 r.: – wydała decyzję o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie. W związku z powyższym Spółka wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Do omawianego pisma dołączone zostało "Rozstrzygnięcie autokontrolne nr [...]", w którym Spółka potwierdziła, że jest podmiotem realizującym zadania mieszczące się w katalogu "zadań publicznych" i podała, że udostępnia informację publiczną w postaci kserokopii znajdujących się w posiadaniu Spółki dokumentów dotyczących sieci gazowej określonej we wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] maja 2013 r., eksploatowanej przez Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o., a to: – protokół z próby wytrzymałości i szczelności gazociągu z [...] września 1992 r., – pismo Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1992 r., – protokół odbioru robót (budowa sieci rozdzielczej gazu + przyłącza) z [...] października 1992 r., – protokół odbioru końcowego sieci (przekazania – przejęcia środka trwałego) nr [...], – protokół odbioru końcowego sieci (przekazania – przejęcia środka trwałego) nr [...] z załącznikiem, jak również udostępniła informację publiczną dotyczącą przebiegu sieci gazowej poprzez potwierdzenie jej przebiegu na odpisie mapy zasadniczej. Integralną część powyższego rozstrzygnięcia stanowi "Decyzja autokontrolna nr [...]" umarzająca postępowanie dotyczące udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia pozostałych dokumentów stanowiących informację publiczną – innych aniżeli wyszczególnione w ramach dokonanej w pkt I Rozstrzygnięcia autokontrolnego czynności materialno-technicznej – a to z uwagi na brak dokumentów w zasobach Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jakkolwiek przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w literaturze prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Rozstrzygając w zakresie zarzucanej organowi bezczynności, Sąd bada, czy organ pozostaje w bezczynności w dacie wyrokowania. Nie można bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, ze obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przepisy omawianej ustawy stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostawało, że żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie lub też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu żądane przez skarżącą informacje w postaci decyzji i innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń gazowych na nieruchomości, której jest właścicielem, protokołu z odbioru linii przesyłowych, jak również planów z mapkami stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 184/12 i z 28 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 212/12, wyroki WSA w Poznaniu z 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07 i z 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Ostatecznie skarżona Spółka uznała, że jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji publicznej dotyczącej realizowanych przez nią zadań publicznych, o których mowa w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem okoliczność, iż Spółka nie udostępniła skarżącej żądanej przez nią informacji do dnia wniesienia skargi na bezczynność. Uczyniła to dopiero przy piśmie z [...] stycznia 2014 r., do którego załączyła kserokopie znajdujących się w posiadaniu Spółki dokumentów dotyczących sieci gazowej określonej we wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] maja 2013 r. oraz wydruk zeskanowanej kserokopii mapy zasadniczej z naniesionym przebiegiem sieci. Jednocześnie Spółka podała, że inne dokumenty, w tym zwłaszcza decyzje administracyjne związane z procesem inwestycyjnym dotyczącym budowy, przebudowy sieci oraz dokumenty dotyczące posadowienia sieci nie znajdują się w jej posiadaniu. Wyjaśniła, że sieć gazowa zlokalizowana na nieruchomości stanowiącej własność I. W. została wybudowana w 1992 r. przez tzw. Społeczny Komitet Budowy Gazociągów. Wybudowane w ten sposób sieci gazowe były przejmowane przez przedsiębiorstwa gazownicze na mocy protokołów zdawczo-odbiorczych, natomiast dokumentacja formalno-prawna związana z procesem inwestycyjnym nie była przekazywana. Dlatego w posiadaniu Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. brak jest decyzji lokalizacyjnej, czy decyzji o pozwoleniu na budowę sieci. Sieć nie była przy tym przebudowywana, dlatego brak jest dokumentów z taką przebudową związanych. Jednocześnie Spółka wskazała, że całość dokumentacji dotyczącej procesu inwestycyjnego znajduje się najprawdopodobniej w archiwach Urzędu Miejskiego w [...], bądź we właściwym miejscowo Archiwum Państwowym. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w dacie rozpoznawania niniejszej sprawy Spółka nie pozostawała już w bezczynności, skoro udostępniła żądane informacje w takim zakresie, w jakim była w ich posiadaniu. Zasadnym zdaje się przy tym wskazanie, że w sytuacji, gdy podmiot nie posiada wnioskowanych informacji, brak jest podstaw do wydawania w tym zakresie decyzji. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przekazanie informacji o nieposiadaniu żądanych dokumentów, stanowi formę "udzielenia informacji" odnośnie zasobu danych jakim dysponuje podmiot zobowiązany (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2014 r., II SAB/Po 123/13 i powołane tam orzecznictwo, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Rozpoznając skargę na bezczynność, Sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności. Nie bada natomiast zgodności z prawem wydanych już po wniesieniu skargi decyzji ani od strony merytorycznej, ani formalnej. Stąd z "decyzji autokontrolnej" z [...] stycznia 2014 r. o umorzeniu postępowania Sąd uwzględnił jedynie wyjaśnienia Spółki odnoszące się do braku części wnioskowanej informacji, uznając je za wiarygodne i przekonywujące. Uznać zatem należy, że żądana informacja została skarżącej udzielona pismami z [...] stycznia 2014 r., a więc po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez Sąd, co obligowało Sąd do umorzenia postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało zawarte w pkt 2 wyroku. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, że nie można stwierdzić, aby bezczynność Spółki, która istniała jeszcze w dacie wystąpienia skarżącej ze skargą do Sądu, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie wniosek skarżącej z [...] maja 2013 r. powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące), to jednak bezczynność Spółki wynikała z wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisów o dostępie do informacji publicznej, a zachowanie adresata wniosku nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy, lecz było skutkiem błędnej wykładni obowiązujących przepisów. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach obejmujących wpis sądowy i koszty zastępstwa procesowego zostało wydane na podstawie art. 201 § 1 P.p.s.a.