II SAB/Kr 302/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z.P. na bezczynność Wojewody [....] w sprawie znak: [....] I. stwierdza, że bezczynność Wojewody [....] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Wojewodzie [....] grzywnę w wysokości 200,00 zł (dwieście złotych); III. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; IV. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącej Z.P. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. . Z. P. złożyła w dniu 11 października 2013r. skargę "na przewlekłość, bezczynność i nie załatwienie w terminie ustawowym" przez Wojewodę sprawy nr [...] dotyczącej rozpoznania kolejnego odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 21 maja 2013 r. nr [...], orzekającej o odmowie zwrotu działki nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...] i nr [...] obręb [...] b. dz. adm. [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewoda [...] zawiadomieniem nr [...] z dnia 26 lipca 2013 r. poinformował, iż nie jest możliwe zakończenie postępowania dotyczącego rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 21 maja 2013 r. nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu działki nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...] i nr [...] obręb [...] b. dz. adm. [...] w terminie ustawowym z uwagi na złożony charakter sprawy wymagający wnikliwej oceny prawnej, jak również ze względu na dużą ilość spraw wpływających do Wojewody [...] i ich rozpatrywanie według kolejności wpływów i powołując się na przepis art. 36 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego wyznaczył nowy, przewidywany termin załatwienia tej sprawy do dnia 28 listopada 2013 roku. Skarżąca zwróciła uwagę, że pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. zostało wniesione do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zażalenie na przewlekłość, bezczynność i niezałatwienie w terminie ustawowym przez Wojewodę przedmiotowej sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia 17 września 2013 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione, podając w uzasadnieniu, że ponieważ nowy termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez organ wojewódzki jeszcze nie minął, to brak jest podstaw do uznania pozostawania Wojewody w bezczynności i wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Wskazała przy tym, że już trzykrotnie składane były skargi na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego na bezczynność i niezałatwienie sprawy zwrotu działki nr [...] przez Wojewodę [...] oraz opisała dotychczasowy przebieg postępowania wszczętego wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w dniu 26 stycznia 2001 roku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że skarga jest bezzasadna. Podniósł, że odwołanie skarżącej wpłynęło do niego w dniu 27 czerwca 2013 r. Wojewoda dnia 26 lipca 2013 r. na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadomił strony, iż sprawa nie może być rozpoznania w ustawowym terminie z uwagi na jej złożony charakter oraz ze względu na dużą ilość spraw wpływających do Wojewody [...] i rozpatrywanie ich według kolejności wpływu. Jednocześnie wyznaczono nowy termin rozpoznania sprawy - 28 listopada 2013 r. Organ administracji zwrócił również uwagę, że postanowieniem z dnia 17 września 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał zażalenie złożone przez skarżącą na podstawie art. 37 k.p.a. za nieuzasadnione. W dniu 13 stycznia 2014 r. wpłynęła do Sądu przesyłka polecona nadana przez Wojewodę [...] w dniu 10 stycznia 2014 r. zawierająca uwierzytelnioną kopię decyzji Wojewody [...] z dnia 10 stycznia 2013 r., znak [...], którą rozstrzygnięto odwołanie M. S. od decyzji Starosty [...] z dnia 21 maja 2013 r. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej p.p.s.a.). Jak wyżej podano Z. P. wniosła skargę, w której zarzuciła Wojewodzie zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniesienie skargi poprzedzone było zażaleniem obejmującym także oba zarzuty. Skargi zostały rozdzielone: w sprawie niniejszej rozpoznano skargę na bezczynność. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie (art. 35 k.p.a.) wymieniony organ nie podejmie żadnej czynności w sprawie, lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem trybu przeciwdziałania bezczynności o którym mowa w art. 37 KPA, zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wyczerpanie trybu zażaleniowego wynikającego z art. 37 k.p.a. warunkuje zaś wniesienie skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie poprzedzona została zażaleniem skierowanym do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z art. 35 KPA, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Maksymalny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym nie może być dłuższy niż jeden miesiąc od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Natomiast art. 36 § 1 KPA nakłada na organy administracji obowiązek powiadomienia stron postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że jeżeli sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych w art. 35 Kpa., wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, a jednocześnie powinien podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie odwołanie wpłynęło do organu w dniu 26 czerwca 2013 r. i do dnia wniesienia skargi nie zostało zakończone. W tym czasie jedyną czynnością organu było zawiadomienie stron o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy – do dnia 28 listopada 2013 r. Tak znacznego wydłużenia terminu zakończenia sprawy nie mogą usprawiedliwiać powody podane przez organ: złożony charakter sprawy i znaczna ilość innych spraw do rozpoznania, zwłaszcza jeśli zważyć, że już uprzednio sprawa była rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym kilka razy. Nawet w tak wyznaczonym terminie sprawa nie została załatwiona, gdyż organ odwoławczy wydał decyzję dopiero po wniesieniu skargi tj. w dniu 10 stycznia 2014 r. Skoro decyzja została wydana, zobowiązanie organu do jej wydania stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie na podstawie art. 161§ 1 pkt 3 p.p.s.a., postępowanie sądowe zostało umorzone. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu każde przekroczenie terminu ustawowego do załatwienia sprawy jest już samo w sobie naruszeniem prawa, natomiast do oceny Sądu pozostaje kwestia czy naruszenie prawa miało charakter rażący. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dla tej oceny znaczenie ma długotrwałość okresu spoczywania sprawy bez żadnego biegu, zwłaszcza w tym kontekście, że w ustawowym terminie do załatwienia sprawy podjęta została jedyna czynność jaką było wyznaczenie nowego terminu do jej załatwienia. Nie bez znaczenia jest również długotrwałości całego postępowania w sprawie, które toczy się od 2001r. Dlatego stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodne z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r. (M.P. z 2013 poz.89), wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2012r. wyniosło 3.521,67 zł. Oznacza to, że górna granica grzywny, jaką sąd może wymierzyć w niniejszej sprawie, wynosi obecnie 35.216,70 zł. Zdaniem Sądu za odpowiednią do całokształtu okoliczności sprawy, należy uznać grzywnę w wysokości 200,00 zł (dwieście). Grzywna we wskazanej wysokości w ocenie Sądu, spełnia zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną. Dlatego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. II wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.