IV SA/Wa 2288/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na czynność z zakresu administracji publicznej w postaci negatywnej opinii Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania lokalizacji lądowiska I. uchyla zaskarżoną opinię; II. stwierdza, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy P. na rzecz skarżącego K. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2288/13 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego aktem z dnia [...].06.2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. negatywnie zaopiniował wniosek K. S. o wydanie pozytywnej opinii co do lokalizacji lądowiska na terenie trawiastym, na działkach ew. o nr. [...], [...], [...], [...] oraz [...], położonych w W., gmina P., w celu wykonywania sporadycznych startów i lądowań samolotów typu ultra lekkie i podobne. W uzasadnieniu swej negatywnej opinii Burmistrz stwierdził, że uprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu już wyekspirował. Powołał się na przeprowadzone konsultacje społeczne we wsi W. oraz w kilku wsiach okolicznych, w wyniku których wpłynęły do niego negatywne opinie Rad Sołeckich tych wsi oraz indywidualne protesty właścicieli szeregu działek we wsi W.. Burmistrz nadmienił także, iż [...].05.2013 r. odbyło się posiedzenie Komisji Ochrony Środowiska, która negatywnie zaopiniowała ten wniosek o lokalizację lądowiska. Pismem z dnia [...].06.2013 r. wnioskodawca zwrócił się o wydanie mu tymczasowej zgody na budowę tego lądowiska, do czasu rozpoczęcia budowy węzła A. w W., w ramach trasy [...]. Zaoferował udostępnienie tego lądowiska helikopterom Lotniczego Pogotowia Ratunkowego. Pismem z [...].06.2013 r. Burmistrz poinformował, że podtrzymuje swe dotychczasowe stanowisko. W dniu [...].07.2013 r. wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Zarzucił naruszenie artykułów: 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3, 124 § 2 K.p.a. oraz naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30.04.2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk poprzez błędne przyjęcie, że opinia ta jest aktem woli organu, podczas gdy jest to potwierdzenie możliwości wykorzystania terenu. Zarzucono też naruszenie art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niezasadne przyjęcie, że realizacja tego zamierzenia naruszy ład przestrzenny gminy P.. Odnosząc się do tego wezwania Burmistrz Miasta i Gminy P. uznał je za nieuprawnione i stwierdził, że wezwanie takie uzasadnione jest w sytuacji, gdy organ podjął czynność lub akt w zakresie administracji publicznej, co w tej sprawie, w ocenie organu, nie miało miejsca. We wniesionej skardze K. S. zawarł zarzuty tożsame z ujętymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Nadto stwierdził, że naruszony został art. 37 § 1 K.p.a. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez organ, że wniosek o wydanie pozytywnej opinii nie stanowi czynności lub aktu w zakresie administracji publicznej, podczas gdy odmienne stanowisko w tym zakresie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20.03.2012 r., sygn. akt II OSK 2/11. Stwierdził także, że działki wskazane w negatywnej opinii, których właściciele protestują przeciwko jego zamierzeniu nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie działek, na których zamierza zlokalizować to lądowisko. Opinia nie posiada też uzasadnienia faktycznego i prawnego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy P. wniósł o jej odrzucenie, jako nie należącej do właściwości Sądu Administracyjnego. Stwierdził, iż dla tego terenu nie obowiązuje obecnie plan zagospodarowania przestrzennego, a studium ma inny niż plan charakter. Organ, choć nie miał takiego obowiązku, przeprowadził konsultacje społeczne, zasięgnął opinii Rady Miejskiej w P. oraz opinii Rad Sołeckich. Organ nadmienił także, iż negatywna opinia nie narusza interesu prawnego wnioskodawcy, stąd nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem Burmistrz Miasta i Gminy P. naruszył przepisy obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością uwzględnienia skargi. Na wstępie dalszych rozważań należy zauważyć, iż sprawy dotyczące ewidencjonowania lądowisk - regulowane są przede wszystkim w art. 93 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2013 r., poz. 1393). W myśl art. 93 ust. 2 cyt. ustawy lądowiska podlegają wpisowi do ewidencji lądowisk, prowadzonej przez Prezesa Urzędu, na wniosek zgłaszającego lądowisko posiadającego zgodę posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko, po uzyskaniu pozytywnej opinii instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego i właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie z kolei z art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1393 – w brzmieniu z dnia wydania owej opinii negatywnej), w rozumieniu przepisów ustawy lądowiskiem jest obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni, który może być w całości lub w części wykorzystywany do startów i lądowań naziemnego lub nawodnego ruchu statków powietrznych. Powołane przepisy nie precyzują jaką formę ma przyjmować wydawana przez organ gminy pozytywna opinia, o jakiej mowa w ustawie. Kwestia ta jednakże była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozstrzygając podobną sprawę, w uprzednio obowiązującym stanie prawnym (aktualnym na datę wydania skarżonej opinii negatywnej), NSA w wyroku z dnia 20.03.2012 r., sygn. akt II OSK 2/11 stwierdził, że "...Opinie na płaszczyźnie prawnej mają bardzo zróżnicowany charakter, nie muszą przyjmować formy decyzji ani postanowienia, jeśli taka forma nie wynika wprost z ustawy. Opinie organów administracji publicznej, wymagane przepisami prawa mają natomiast zawsze charakter aktu prawnego. Jeśli wykładnia językowa powołanego przepisu art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury [przepis ówczesnego rozporządzenia wykonawczego] nie pozwala na określenie charakteru wymaganego aktu, to należy zastosować inne metody wykładni, w tym przypadku metodę wykładni systemowej. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wyznaczając zakres kognicji sądów administracyjnych, poddaje kontroli "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Podobne sprawy były już przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne. W tezach do wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 1390/09 stwierdzono, że: 1/ brak jest podstaw do uznania, że dokument o którym mowa w § 6 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia, musi mieć formę zaświadczenia; 2/ dokumentem takim nie jest też decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wymagana jest ona tylko przy składaniu wniosku o zezwolenie na założenie lotniska)". Daje zatem podstawę do uznania, że niezależnie od tego czy taka "opinia" przyjmie postać pisma, zgody lub innego dokumentu, to mieści się ona w zakresie przedmiotowym wyznaczonym tym przepisem. Taki akt podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach określonych w przepisach art. 50 - 57 P.p.s.a. Wynik zastosowania wykładni systemowej nie jest w sprzeczności z wykładnią językową ...". W ocenie WSA tezy te – w świetle powołanych przepisów - znajdują zastosowanie na gruncie rozpatrywanej sprawy i należy je podzielić. Powołany przepis § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego z 2004 r. nadał owej pozytywnej opinii charakter aktu z zakresu administracji publicznej, podlegającego kontroli sądów administracyjnych. Należy mieć na uwadze, że NSA rozważania swe co do tego jakiego rodzaju dokument miał na myśli ustawodawca konstruując wówczas obowiązujący przepis § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz.U. Nr 118, poz. 1238) odniósł się do poprzednio obowiązującego rozporządzenia wykonawczego w tym przedmiocie z 2004 r. Nie zmienia to jednak faktu, że przytoczone uwagi i wnioski NSA, co do prawidłowej interpretacji charakteru prawnego owej opinii, pozostają nadal aktualne także w obecnym stanie prawnym. Z pewnością zatem znajdowały także zastosowanie w dacie wydania przedmiotowej negatywnej opinii Burmistrza z dnia [...].06.2013 r. Wówczas obowiązujący i znajdujący zastosowanie § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. stanowił, że do zgłoszenia dołącza się w dwóch egzemplarzach - dokument potwierdzający możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska, wydany przez właściwą, ze względu na miejsce położenia lądowiska, jednostkę samorządu terytorialnego. Analizy wymaga także obecne uregulowanie tej kwestii w akcie wykonawczym z 2013 r. Sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem do uwzględniania stanu prawnego obowiązującego na datę orzekania. Analiza treści nowej regulacji zawartej w akcie wykonawczym nabiera dodatkowego znaczenia w kontekście stanowiska, zajętego przez organ na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zawartego w piśmie z dnia [...].08.2013 r. Sporządzone zostało ono przez Burmistrza już po wejściu w życie nowego rozporządzenia wykonawczego z 2013 r., ale nie odnotowano w nim zmiany stanu prawnego i nie zbadano jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia żądania strony ma ta zmiana. Obecnie obowiązujące w tym przedmiocie (od 10.07.2013 r.) rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. z 2013 r., poz. 795) ma nieco inne brzmienie § 2 ust. 3. pkt 3 stanowi, że zgłaszający lądowisko do wniosku (...) powinien dołączyć: pozytywną opinię właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie: a) zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, b) zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko, c) możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. Jak wynika z zestawienia regulacji poprzedniej i obecnej, również w obecnie obowiązującym stanie prawnym, jako zakres owej opinii wskazuje się m. in. przedstawienie możliwości wykorzystania danego terenu na cele lądowiska. Po zmianie regulacji prawnej w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. z 2013 r., poz. 795), opinia właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) w rozumieniu § 2 ust. 3. pkt 3 tego rozporządzenia, nadal ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej, podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach określonych w przepisach art. 50 - 57 P.p.s.a. Nie jest więc trafne stanowisko organu, że niniejsza skarga podlegała odrzuceniu w oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wskazany charakter owej opinii obligował Burmistrza do wydania w tym przedmiocie aktu spełniającego wymagania wynikające z K.p.a., także w zakresie wszechstronnego uprzedniego wyjaśnienia sprawy i właściwego uzasadnienia zajętego stanowiska. Zajęcie stanowiska w tej materii nie może sprowadzać się jedynie do ogólnikowego wskazania braku akceptacji społeczności lokalnej dla tego zamierzenia oraz negatywnego stanowiska Komisji Ochrony Środowiska, bez podania szczegółów tej odmowy i zaniechania odniesienia się w tym zakresie do argumentacji wniosku, w którym podniesiono brak negatywnego oddziaływania tego zamierzenia na stan przyrody i ład przestrzenny. Zajęcie przez organ tak ogólnikowego stanowiska (nie przesądzając przy tym o zasadności takiego zapatrywania lub jej braku) uniemożliwia w praktyce dokonanie kontroli legalności tego aktu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Należy ponadto zauważyć, że dla przedmiotowego terenu opracowane zostało i uchwalone Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P.. Ma to istotne znaczenie zważywszy na treść zmienionej regulacji. Wobec tego zajmując stanowisko co do wniosku o usunięcie naruszenia prawa organ zobowiązany był uwzględnić obowiązujący wówczas nowy stan prawny i odnieść się również do zgodności zamierzenia z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (§ 2 ust. 3. pkt 3 lit. a). Mając zatem na uwadze brzmienie § 2 ust. 3. pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk - obowiązującego w dacie udzielania przez Burmistrza odpowiedzi na to wezwanie – organ zobowiązany był uwzględnić, że opinia właściwej miejscowo gminy w tym przedmiocie powinna zostać sporządzona także w zakresie zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Takich rozważań w tym stanowisku nie zawarto, w dodatku w sposób nieuprawniony Burmistrz uznał, że stronie nie służyło prawo do tego wezwania, bo wydanie żądanej opinii nie ma charakteru czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej. Wobec przytoczonej argumentacji skarżony akt z zakresu administracji publicznej należało uchylić. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 146 § 1 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1. i 2. sentencji. W niniejszej sprawie nie zachodziła możliwość skorzystania z art. 146 § 2 P.p.s.a. Orzekając w punkcie 3. sentencji Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 200 P.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec tego, w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzono koszty postępowania sądowego, na które składa się wpis od skargi w wysokości 200 zł. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponowne wydanie opinii powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem przepisów obecnie obowiązujących w tym względzie, a w szczególności § 2 ust. 3. pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. z 2013 r., poz. 795). Organ winien także mieć na względzie, że rozstrzygnięcie to stanowiło będzie akt z zakresu administracji publicznej, zaskarżalny do Sądu Administracyjnego, który winien spełniać wymagania wynikające z K.p.a., co do zasad jego podjęcia i uzasadnienia.