II OSK 3291/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska – Karwecka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 19/14 w sprawie ze skargi J. B. i H. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 19/14 oddalił skargę J. B. i H. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2013 r., którym utrzymano w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] sierpnia 2012 r. o ustaleniu skarżącym opłaty legalizacyjnej. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Skarżący J. B. podaniem z 31 lipca 2013 r. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] sierpnia 2012 r. o ustaleniu skarżącym opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł, twierdząc, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 49 Prawa budowlanego oraz art. 43 i art. 44 k.p.a. Rażące naruszenie powołanych przepisów miało według skarżącego polegać na tym, że doręczając pod jego nieobecność postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] sierpnia 2012 r. nie zastosowano art. 43 k.p.a., mimo że w miejscu zamieszkania skarżącego przebywały jego dzieci, w tym dorosły syn, lecz zastosowano tryb doręczenia przewidziany w art. 44 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] września 2013 r., rozpoznając to podanie, odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] sierpnia 2012 r. Organ administracji przeanalizował podstawy stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i uznał, że żadna z nich w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Stwierdził też, że podnoszone przez skarżącego okoliczności, dotyczące jego zdaniem wadliwego doręczenia mu postanowienia, nie stanowią żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał też, że skarżący domagali się przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] sierpnia 2012 r. i postanowieniem z [...] lutego 2013 r. odmówiono przywrócenia terminu, a postanowieniem z [...] lutego 2013 r. stwierdzono, że złożone na postanowienie z [...] sierpnia 2012 r. zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z 9 maja 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 234/13 uchylił postanowienie z [...] lutego 2013 r., a prawomocnym wyrokiem z 9 maja 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 233/13 oddalił skargę skarżącego na postanowienie z [...] lutego 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2013 r., na skutek zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2013 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji wskazując dodatkowo, że naruszenie przepisów o doręczeniach nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie jest to wada materialna. Takie uchybienia mogą być ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niezależnie od tego organ odwoławczy przedstawił okoliczności doręczenia skarżącym postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] sierpnia 2012 r. i stwierdził, że postanowienie to zostało prawidłowo doręczone w trybie art. 44 k.p.a. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego. Sąd przeanalizował zgodność z prawem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] sierpnia 2012 r. w kontekście wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdził też, że podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 85, art. 86, art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. są nieskuteczne, gdyż dotyczą doręczenia postanowienia z [...] sierpnia 2012 r. Wskazał, że WSA w Rzeszowie wyrokiem z 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 233/13, oddalił skargę skarżącego na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2013 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, mimo że nie zostało sporządzone uzasadnienie tego wyroku, można przyjąć, iż wyrok ten przesądził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] sierpnia 2012 r. W skardze kasacyjnej skarżąca H. B. zarzuciła naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 85, art. 86, art. 124 § 2, art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Twierdziła, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie skontrolował zaskarżone postanowienie, gdyż niezasadnie uznał, że organ administracji nie dopuścił się naruszeń prawa. Zdaniem skarżącej, organ administracji naruszył art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., gdyż nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy oraz nie wyjaśnił skarżącej zasadności przesłanek, którymi się kierował; art. 77 k.p.a. organ naruszył, gdyż nie zebrał i nie rozpatrzył wszystkich dowodów, w tym nie przesłuchał w charakterze świadków osób zamieszkałych ze skarżącą na okoliczności wskazane w podaniu o stwierdzenie nieważności postępowania; art. 85 k.p.a. naruszył, gdyż nie przeprowadził dowodu z oględzin miejsca położenia skrzynki pocztowej skarżącej; art. 86 k.p.a., gdyż nie przesłuchał skarżących, mimo że pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia; art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a., gdyż niedostatecznie uzasadnił zaskarżone postanowienie, w tym nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których nie przeprowadził dowodów; a art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji naruszył, gdyż niezasadnie uznał, że nie zaszła podstawa do uznania rażącego naruszenia prawa, w szczególności, że naruszenie art. 43 i art. 44 k.p.a. nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd pierwszej instancji ocenę naruszenia przepisów postępowania odniósł do postanowienia z "[...] sierpnia 2012 r.", zamiast do zaskarżonego skargą postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2013 r. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona zasadnych podstaw. Powołanie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku postanowienia z "[...] sierpnia 2012 r." jest oczywistą omyłką. Nie ulega wątpliwości, że chodzi o postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] sierpnia 2012 r. o ustaleniu skarżącym opłaty legalizacyjnej. Opieranie zatem podstaw kasacyjnych na tej okoliczności jest niezasadne. Trafne jest też stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 9, art. 11, art. 85, art. 86, art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. są nieskuteczne, gdyż dotyczą doręczenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] sierpnia 2012 r. o ustaleniu skarżącym opłaty legalizacyjnej. Faktem jest, że skarżący w skardze zarzucali, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył te przepisy. Jednakże naruszenie to miało mieć, według skarżących, związek z tym, że organ administracji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności związanych z doręczeniem postanowienia z [...] sierpnia 2012 r., w szczególności z tym, że nie przeprowadził dowodów z zeznań świadków i oględzin, które miały wyjaśnić okoliczności związane z tym doręczeniem i nie wyjaśnił w uzasadnieniu, dlaczego dowodów tych nie przeprowadził. Zatem trafne jest stwierdzenie, że zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania dotyczą doręczenia postanowienia z [...] sierpnia 2012 r. O nieskuteczności tych zarzutów przesądza także to, że okoliczności związane z doręczeniem postanowienia (decyzji) nie mogą być przyczyną stwierdzenia nieważności postanowienia (decyzji). Przyczyny nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., które w związku z art. 126 k.p.a. mają zastosowanie także do postanowień, na które przysługuje zażalenie, odnoszą się do okoliczności, które istnieją w chwili wydania decyzji (postanowienia). Naruszenie prawa, które ma miejsce po wydaniu decyzji, a więc po wydaniu przez organ administracji aktu odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 k.p.a., nie ma w związku z tym znaczenia dla oceny, czy zaszła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji (postanawiania). Z powyższego wynika, że nie są trafne także podstawy kasacyjne, gdyż sprowadzają się one po pierwsze, do wykazywania, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo że organy administracji naruszyły przepisy postępowania, gdyż nie wyjaśniły wszystkich okoliczności związanych z doręczeniem postanowienia z [...] sierpnia 2012 r. (w tym nie przeprowadziły dowodów i nie wyjaśniły dlaczego nie przeprowadziły dowodów), po drugie, do wykazywania, że naruszenie przepisów o doręczeniach (art. 43 i art. 44 k.p.a.) może mieć znaczenie przy ocenie wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia. Okoliczności faktyczne, których nie wyjaśniono, nie miały istotnego znaczenia, gdyż dotyczyły one doręczenia postanowienia z [...] sierpnia 2012 r., a więc zdarzenia, które miało miejsce po jego wydaniu, co przesądza o tym, że ewentualne naruszenie prawa w tym zakresie nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.