III SA/Wr 779/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia NSA Magdalena Jankowska-Szostak, Józef Kremis (sprawozdawca), , Protokolant Zastępca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) I. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji określającą kwotę do zwrotu za lata 2004-2006; II. dalej idącą skargę oddala; III. określa, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. – po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2013 r., ustalającej skarżącemu kwotę [...] zł nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) – utrzymał pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy powołał się na unormowania zawarte w art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.). Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wywiódł, że w postępowaniu prowadzonym na postawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR istotne jest ustalenie, czy w rozpatrywanym przypadku doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków z funduszy wymienionych w tym przepisie. Nadmierne pobranie takich środków wystąpi niewątpliwie wówczas, gdy przyznane decyzją administracyjną środki pieniężne zostaną wypłacone beneficjentowi, a następnie decyzja przyznająca takie płatności będzie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku zadaniem organu nie jest jednak kontrolowanie zasadności usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznających płatność, lecz wyłącznie ustalenie, czy takie decyzje zostały skutecznie wyeliminowane z kręgu rozstrzygnięć zgodnych z prawem, a więc czy nastąpiło to ostateczną decyzją administracyjną Unormowanie ujęte w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ARiMR przewiduje wydanie decyzji w razie stwierdzenia wypłaty przedsiębiorcy rolnemu nienależnego lub nadmiernego świadczenia, przy czym przepis ten nie uzależnia wydania decyzji o zwrocie należności od przyczyny powodującej nienależność dokonanej wypłaty. Organ drogiej instancji powołał się na dokonane w postępowaniu wyjaśniającym ustalenia, że przyznane skarżącemu płatności z tytułu ONW za lata 2004, 2005, 2006 i 2007 (decyzjami Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. odpowiednio: [...] grudnia 2004 r., [...] kwietnia 2006 r., [...] lutego 2007 r., [...] lutego 2008 r.) zostały wypłacone wnioskodawcy [...] marca 2005 r., [...] maja 2006 r., [...] kwietnia 2007 r. i [...] kwietnia 2008 r. Ponieważ decyzje przyznające płatność z tytułu ONW zostały ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego, organy przyjęły, że skarżący utracił uprawnienia do płatności za lata 2004-2007, co musiało prowadzić do zwroty pobranych świadczeń. Organ odwoławczy wskazał na unormowania unijne i krajowe określające przesłanki umożliwiające odstąpienie od dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych płatności, jednakże ustalił, że żadnej z okoliczności ujętych w przywołanych przepisach nie można odnieść do skarżącego. Podkreślił przy tym, że zarzuty odwołania dotyczące spraw płatności ONW za lata 2004-2007 stanowiły przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego prawomocnymi decyzjami Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W., i w tym zakresie organy wielokrotnie ustosunkowywały się do argumentacji skarżącego. Odnosząc się do kwestii działania strony "w dobrej wierze", organ drugiej instancji zauważył, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze [art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004]. W niniejszej sprawie przepisy te nie mają zastosowania, ponieważ wypłata świadczeń z tytułu ONW za rok 2004 (rozpoczęcie zobowiązania), uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła [...] marca 2005 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych skarżący odebrał [...] marca 2013 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Nie można zdaniem organu przyjąć, by skarżący działał w dobrej wierze, albowiem zadeklarował w latach 2004-2007 grunty nieużytkowane rolniczo na dzień składania wniosków o przyznanie płatności z tytułu ONW, a więc grunty niespełniające wymagań do przyznania tych płatności. Warunki dobrej kultury rolnej zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.). Skarżący, składając kolejne wnioski o płatności za lata 2004-2007, podpisał oświadczenia o znanych mu zasadach przyznawania płatności i że jest świadomy skutków niezgodności danych zawartych we wniosku o przyznanie płatności a stanem faktycznym. Maksymalny obszar kwalifikowany do płatności wynika z różnicy między powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchnią nieuprawnioną do płatności. Chodzi więc tutaj o rzeczywistą powierzchnię użytkowaną rolniczo. Wnioskodawca powinien był zatem podać rzeczywistą powierzchnię użytków rolnych, która może być objęta płatnościami. W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły również przesłanki ujęte w art. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Według tego unormowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu i jeżeli błąd nie mógł być wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczeniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnych płatności nie występuje wówczas, gdy o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie dwunastu miesięcy od płatności. Zaskarżając decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W., skarżący wniósł o uchylenie tego rozstrzygnięcia w całości. Zarzucił, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia art. 49 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 – wskutek nieuznania przez organ, że część zadeklarowanej we wniosku powierzchni działki stanowi naturalna plantacja drzew energetycznych (zagajniki drzew o krótkiej rotacji). Wskazał również na niezastosowanie w sprawie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i w konsekwencji nieuznanie dobrej wiary skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Po ocenie zaskarżonej decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji w części dotyczącej "nienależnie pobranych płatności w ramach PROW 2004-2006" zostały wydane co najmniej przedwcześnie. W postępowaniu administracyjnym nie rozważono bowiem należycie: 1) jakie skutki prawne w postępowaniu o ustalanie kwoty nienależnie pobranych płatności wywołuje – wydana we wznowionym postępowaniu administracyjnym – decyzja stwierdzająca wydanie decyzji przyznającej płatność ONW z naruszeniem prawa i wskazująca okoliczności, z powodu których organy nie mogły uchylić tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.); 2) kwestii działania wnioskodawcy w dobrej lub złej wierze w czasie składania kolejnych wniosków o płatności ONW w latach 2004-2006. II. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie było prowadzone na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, który umożliwia ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych [1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej] także wówczas, gdy decyzje administracyjne przyznające takie płatności zostały skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego. Zasadniczy problem dotyczy zwrotu płatności ONW za lata 2004-2006. Ad 1) Pierwsza kwestia wiąże się z płatnościami ONW za rok 2004. Wniosek o płatności ONW za ten rok skarżący złożył w dniu [...] maja 2004 r., deklarując powierzchnię 1,98 ha. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. przyznał wnioskodawcy kwotę [...] zł do powierzchni 1,98 ha i przekazał tę należność na rachunek bankowy producenta rolnego w dniu [...] marca 2005 r. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wznowił postępowanie w tej sprawie, powołując się na raport z czynności kontrolnych z dnia [...] lipca 2009 r. wskazujący, że wnioskodawca zawyżył deklarowaną powierzchnię gruntów o 0,56 ha, ponieważ ta część nie spełniała przewidzianych prawem wymagań do płatności ONW (nieutrzymywanie tej powierzchni w dobrej kulturze rolnej). Organ ten uznał, że kontrola ujawniła nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ponieważ od doręczenia wnioskodawcy decyzji przyznającej mu płatności za rok 2004 r. upłynęło pięć lat, niemożliwe stało się uchylenie we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej decyzji (art. 146 § 1 in fine w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). W takiej sytuacji organ musiał się ograniczyć do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Należy najpierw zauważyć, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. nie eliminuje sama przez się z obrotu prawnego decyzji kontrolowanej w nadzwyczajnym trybie, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Rozwiązanie normatywne przewidziane w art. 151 § 2 k.p.a. zostało przyjęte na przypadek, gdy we wznowionym postępowaniu administracyjnym nie można już usunąć skutków prawnych wywołanych decyzją ostateczną (przez przywrócenie stanu sprzed jej wydania), a jedynym instrumentem prawnym umożliwiającym choćby częściowe zrekompensowanie negatywnych skutków niewzruszalnej decyzji ostatecznej pozostaje podniesienie ewentualnego roszczenia odszkodowawczego w trybie art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. Wobec przyjętych unormowań proceduralnych powinnością organów ustalających kwotę przypadającej do zwrotu płatności ONW było zatem rozważenie, czy stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji przyznającej płatność za rok 2004 – bez równoczesnego wyeliminowania jej z obrotu prawnego (art. 151 § 2 k.p.a.) – miało wpływ na kwalifikację tej płatności jako "należnie" bądź "nienależnie" pobranej w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Tymczasem organy orzekające w sprawie – pomijając różnice proceduralne między skutkami prawnymi "uchylenia" we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej przyznającej płatność (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) a skutkami prawnymi "stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa" (art. 151 § 2 k.p.a.) – przyjęły za wystarczające do uznania za pobrane "nienależnie" płatności przez sam fakt "stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa" (art. 151 § 2 k.p.a.), nie wskazując przy tym unormowań, które pozwalałyby na objęcie zakresem "kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych" (art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR) także płatności przyznanych ostateczną decyzją, której nie wyeliminowano z obrotu prawnego w nadzwyczajnym, wznowionym postępowaniu, a jedynie zastosowano wobec niej dyspozycję art. 151 § 2 k.p.a. Dlatego też przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organów będzie wskazanie podstawy prawnej, która pozwoliłaby przyjąć, że "stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa" (art. 151 § 2 k.p.a.) czyni przyznaną za rok 2004 płatność "nienależnie pobraną" według art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Ad 2) Druga kwestia dotyczy niepełnej oceny działania wnioskodawcy w latach 2004-2006 w kontekście art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Według tego unormowania obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jeżeli jednak beneficjent działał w dobrej wierze, okres ten jest ograniczony do czterech lat. Przesłanka działania beneficjenta w "dobrej wierze" przy wnioskowaniu o przyznanie płatności jest okolicznością trudną do wykazania, już choćby z tego powodu, że definiowanie "dobrej wiary" w systemie prawa następuje od strony negatywnej, a mianowicie przez przeciwstawienie jej "złej wiary". Za działającego "w złej wierze" uznaje się podmiot, który wiedział lub przy dołożeniu należytej staranności mógł się dowiedzieć o okolicznościach mających znaczenie prawne w konkretnej sprawie (por. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.). Dlatego też przy uzależnieniu skutków prawnych od dobrej lub złej wiary ustawodawca konstruuje niejednokrotnie domniemanie prawne istnienia dobrej wiary (zob. art. 7 Kodeksu cywilnego). Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że działanie wnioskodawcy w latach 2004-2006, polegające na corocznym deklarowaniu powierzchni 1,98 ha do płatności ONW, a więc większej aniżeli ustalona podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2009 r., nie zostało dostatecznie ocenione według kryterium dobrej lub złej wiary. Przy dokonywaniu takiej ceny nie bez znaczenia jest fakt, że dopiero po koniec 2006 r. organ pierwszej instancji powziął wątpliwości co do poprawności zgłaszanej przez wnioskodawcę powierzchni do płatności ONW. Pismem z dnia [...] września 2006 r. (karta 22 akt administracyjnych) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia wykrytych nieścisłości w zakresie "występowania obszarów niekwalifikujących się do dopłat na obrazie ortofotomapy: typu zadrzewienia" na działkach nr [...] i nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie organu wnioskodawca – w piśmie z dnia [...] września 2006 r. (karta 24 akt administracyjnych) – wywiódł, że nieliczne, naturalnie rosnące drzewa i krzewy stanowią "elementy krajobrazowe", "mają duże znaczenie dla ochrony wód i gleby w górach" a także mają pozytywny wpływ na "prowadzoną produkcję roślinną" przez utrzymywanie odpowiedniej wilgoci i cienia, wskutek czego trawa jest bujniejsza i bardziej soczysta. W konkluzji wnioskodawca stwierdził, że "nie podaje korekty, ponieważ nie ma na wyżej wymienionych działkach [...] i [...] obszarów niekwalifikujących się do dopłat. Obszary te wchodzą w trwałe użytki zielone (łąki i pastwiska)." Zestawienie tych dokumentów pozwala twierdzić, że skarżący – wobec sygnalizacji organu o nieprawidłowościach deklarowanej powierzchni – miał dostateczne podstawy by zweryfikować swój wniosek we współdziałaniu z organem pierwszej instancji, który dysponował stosownymi ortofotomapami. Zaniechanie skarżącego w tym zakresie nie pozwala uznać, że skarżący – składając wniosek o płatności ONW na rok 2007 i deklarując powierzchnię dotychczas wskazywaną – dołożył należytej staranności. Okoliczność ta nie przesądza natomiast jednoznacznie o tym, czy w przypadku wcześniejszych wniosków obejmujących lata 2004-2005 skarżący działał w dobrej czy w złej wierze. Według organu odwoławczego "nie można uznać, że Strona działała w dobrej wierze" przede wszystkim dlatego, że wnioskodawca złożył na kolejnych wnioskach podpisy pod oświadczeniami o znanych mu warunkach przyznawania płatności. Tego rodzaju twierdzenie nie wystarcza jednak do wzruszenia dobrej wiary po stronie wnioskodawcy. Podważenie działania w dobrej wierze wymagałoby bowiem wykazania, czy do czasu wezwania skarżącego przez organ pierwszej instancji do weryfikacji deklarowanej powierzchni (pismo z dnia [...] września 2006 r.), wnioskodawca miał realne możliwości korekty swych wniosków w zakresie powierzchni objętej płatnościami. Problem ten został dostrzeżony dopiero we wrześniu 2006 r., mimo że już wcześniej organ dysponował ortofotomapami odzwierciedlającymi stan deklarowanych przez skarżącego gruntów. W kontekście przedstawionych uwag organy dokonają ponownej oceny postępowania wnioskodawcy według kryteriów dobrej lub złej wiary przy składaniu wniosków na lata 2004-2006. Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. III. Oddalenie skargi w części dotyczącej zwrotu płatności ONW za rok 2007 wiąże się natomiast z odzwierciedlonym w aktach sprawy brakiem dobrej wiary po stronie skarżącego przy składaniu wniosku o płatności na rok 2007. Raz jeszcze trzeba przypomnieć, że skarżący – mimo powzięcia wiadomości o nieprawidłowościach deklarowanej uprzednio powierzchni do płatności ONW (pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2006 r. (karta 22 akt administracyjnych) – nie dołożył należytej staranności, by przed złożeniem wniosku o płatności na rok 2007 zweryfikować, przy współudziale organu, poprawność deklarowanej powierzchni (1,98 ha). W takiej sytuacji nie sposób uznać takiego postępowania wnioskodawcy za działanie w dobrej wierze według art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Z tych też względów – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec jak w punkcie II sentencji wyroku. IV. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III sentencji wyroku znajduje umocowanie w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.