I SA/Wa 375/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska (spr.) WSA Małgorzata Miron Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego D. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...]r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z dniem 1.01.1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto K. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. i stwierdził nabycie z dniem 1.01.1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto K. własności ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 28.07.2011 r. Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r. przez Gminę Miasto K. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Podniósł, że z akt administracyjnych wynika, w tym z odpisu księgi wieczystej [...], że w dniu 31.12.1998 r. nieruchomość położona w K. obręb [...], oznaczona jako działka nr [...], stanowiła własność D. W. Z działki nr [...] wydzielona została m.in. działka nr [...]. Ulica [...] została na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach nr XX/161/87 z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Katowickiego Nr 6, poz. 112) zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Z dniem 1.01.1999 r. ulica ta, w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stała się drogą gminną. Zgodnie z metryką nr [...] ulicy [...], ulica ta przebiegała od ul. [...] do ul. [...]. Jednocześnie organ wskazał, że przedmiotowa działka leży pośrodku ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Podkreślił, iż ze zgromadzonego materiału nie wynika, iż na tym odcinku ul. [...] istniał łącznik, na który powołał się organ wojewódzki w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] r., w której uznał, że działka nr [...] stanowiła łącznik ul. [...] z ul. [...], a nie część drogi publicznej. Organ podniósł, że w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] r. pod nr [...], sporządzona na potrzeby postępowania w trybie art. 73 ww. ustawy, zgodnie z którą działka nr [...] jest zajęta pod drogę - ul. [...]. Wskazał też, że zgodnie z protokołem z oględzin z dnia 12.10.2011 r. ww. nieruchomość w dniu 31.12.1998 r. była zajęta pod drogę gruntową, co potwierdził przedstawiciel Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. oraz właściciel nieruchomości. Zdaniem organu z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że działka nr [...] w dniu 31.12.1998 r. była zajęta pod drogę publiczną - ul. [...]. Organ wskazał ponadto, że, zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Podniósł, że w aktach sprawy znajdują się pisma Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia 22.11.2001 r. oraz z dnia 5.12.2001 r., wraz z wykazem dróg, na których Miasto K. przed dniem 31.12.1998 r. utrzymywało w czystości kanalizację deszczową oraz oświetlenie uliczne obejmujące ul. [...]. Ponadto w piśmie Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia 28.07.2011 r. wskazano, że na przedmiotowej drodze wykonywano bieżące remonty oraz uzupełnianie nawierzchni. Wskazał też, iż z metryki ul. [...] wynika, że przed 1998 r. została w obrębie drogi przeprowadzona nadziemna sieć elektryczna NN oraz sieć wodociągowa. Podkreślił, że gmina wykonując zadania zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, musiała wykonywać władztwo faktyczne nad ul. [...]. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wskazał, iż wykonywanie przez właściciela na swej nieruchomości uprawnień wynikających z tego prawa, nie wyłącza możliwości władania tą nieruchomością również przez podmiot publiczny. Zdaniem organu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872). Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]r. pismem z dnia [...]r., uzupełnionym pismem z dnia 7.02.13 r., skargę wniósł D. W.. Skarżący podniósł, że pracownicy Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Katowicach podają mylne informacje, które nie mają potwierdzenia w rzeczywistości. Wskazał, iż ulice [...] i [...] nie są skanalizowane, ulica [...] nie ma nawierzchni utwardzonej (asfaltowej). Wskazał też, że nie jest określony status dróg, w sprawie kwalifikacji ulic [...] i [...] toczy się postępowanie. Podniósł, iż Urząd Miasta K. w toku postępowania nie potrafił wskazać położenia działki [...] [...] (tzn. czy znajduje się w ciągu ulicy [...], czy też [...]), natomiast organ - Wojewoda [...], na podstawie dokumentów, wizji lokalnej w terenie, uznał, że działka [...] obręb [...] jest łącznikiem drogi wewnętrznej. Zdaniem D. W. zasadność skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej potwierdza też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 473/12), który stwierdził bezskuteczność dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków z dnia 8.07.2011 r. Wskazał również, że kwestia zajęcia gruntu pod drogę powinna być udokumentowana stosowną mapą sporządzoną przez uprawnionego geodetę i bezspornie odnoszącą się do stanu na dzień 31.12.1998 r. W aktach sprawy brak jest natomiast mapy, z której mogłoby wynikać, jak przebiegała granica nieruchomości i gdzie były umiejscowione linie rozgraniczające drogi publiczne w odniesieniu do stanu na dzień 31.12.1998 r. Oznacza to brak należytego udokumentowania jednej z koniecznych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31.12.1998 r. Zdaniem skarżącego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie wyjaśnił władania przedmiotową nieruchomością. D. W. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wskazując, że została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa o postępowaniu tj. art. 7 i 77 oraz art. 80 kpa w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzją Wojewody [...] z [...] r. oraz stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto K. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha . Materialnoprawną podstawą tej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przywołany przepis określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Zgodnie z zapisami księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej dla działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], na dzień 31 grudnia 1998r. prawo własności tej nieruchomości przysługiwało D. W. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje również to, że ul. [...] i [...] w K. stanowiły drogi lokalne miejskie o nr [...] i [...] zaliczone do dróg publicznych na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i lokalnych dróg miejskich ( Dziennik Urzędowy Województwa Katowickiego Nr 6, poz.112). Istotną w sprawie okolicznością jest fakt, iż uchwała ta nie zawierała załącznika mapowego określającego przestrzenny zasięg dróg i ulic, których dotyczyła. Organ odwoławczy wydając decyzję reformatoryjną z naruszeniem art. 136 w związku z art. 7 i 77 kpa nie ustalił ponad wszelka wątpliwość, iż działka nr [...], wydzielona z działki [...] w dniu 31 grudnia 1998r. znajdowała się w granicy pasa drogowego drogi publicznej ul. [...] lub tez ul. [...]. Wbrew twierdzeniom organu II instancji okoliczności tej nie potwierdza bezspornie kopia metryki drogi ul. [...] w K. wraz z załącznikiem graficznym , sporządzona według stanu na rok 1984., zgodnie z którą " ulica [...] leży w dzielnicy K. biegnąc od ul. [...] do ul. [...]". Jednak ani ten dokument ani załącznik graficzny nie określają przebiegu ul. [...] ze wskazaniem działek przez które droga ta przebiega. Rzeczą organu była także właściwa ocena dokumentu jakim jest wypis z rejestru gruntów sporządzony na dzień 31 grudnia 1998r. dla działki nr [...], na którym odręcznie w miejsce ul. [...] wpisano ul. [...]. Organ odwoławczy nie usunął więc istotnych dla sprawy wątpliwości czy działka nr [...] w dacie 31 grudnia 1998r. stanowiła część drogi publicznej ( ul. [...] czy ul. [...], czy tez jedynie łącznik pomiędzy tymi ulicami który jednak charakteru drogi publicznej nie posiada. Kwestii tej nie wyjaśnia także mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6.07.2011 r. pod nr [...], sporządzona na potrzeby postępowania w trybie art. 73 ww. ustawy, zgodnie z którą działka nr [...] jest zajęta pod drogę - ul. [...], bowiem nie określa ona stanu faktycznego i prawnego gruntu na żadną datę 31 grudnia 1998r., a przedstawia stan aktualny (kwestionowany zresztą przez skarżącego). Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiła część drogi publicznej i czy działka ta znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący bowiem kwestionuje w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy, jak też wartość dowodową dokumentów, w oparciu, o które został on ustalony, podnosząc działka – nie stanowiła drogi publicznej i nie była objęta publicznoprawnym władaniem. Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pasa drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat tej definicji, a nie, jak chciałby skarżący w świetle definicji "drogi" ujętej w aktualnym brzmieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych – a więc jako "budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Ta definicja wszak wprowadzona została do systemu prawnego dopiero nowelizacją ustawy o drogach publicznych dokonaną ustawą z 14 listopada 2003 r. - o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1593). Nie może zatem być miarodajna dla dekodowania pojęć używanych w akcie normatywnym pochodzącym z roku 1998. W rozpoznawanej sprawie brak jest wystarczających dowodów obrazujących stan zajęcia nieruchomości pod drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Zadaniem organu odwoławczego będzie więc ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność czy przedmiotowa działka stanowiła część drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r., a nie jedynie łącznik pomiędzy takimi drogami a w następnej kolejności -spełnienie ostatniej z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1981 r. Dla spełnienia tej przesłanki istotne jest bowiem jedynie to by jednostka ta wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnie użytego w ww. przepisie zwrot normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21.08.2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania sporadycznie na nieruchomości zajętej pasem drogowym (w jej części stanowiącej pas zieleni) przez właściciela gruntu prac pielęgnacyjnych polegających na koszeniu trawy czy sprzątaniu. Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie drogi publicznej, nie stanowi wszak samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne. W toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy doszło w ocenie Sądu do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony zgodnie z uregulowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w sposób umożliwiający zastosowanie norm prawa materialnego, zaś sam materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie został poddany właściwej ocenie. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że orzekające w sprawie organ naruszył przepis art.136 w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.),, co miało wpływ na jej wynik i w konsekwencji musiało doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.