II SA/Rz 1017/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 1017/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi S. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z 14 czerwca 2010 r. A.R., A.R., J.R., J.R. i J.R. zwrócili się do Wójta Gminy [...] o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1235 z działkami nr 1231/1, 1232, 1242 i 1796, położonymi w G. Decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...], Wójt Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1235 stanowiącej współwłasność wnioskodawców z nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr 1242, 1231/2, 1232 i 1796, położonymi w G., według linii oznaczonej na szkicu granicznym przez geodetę uprawnionego przebiegającej przez wyszczególnione w decyzji punkty graniczne. Podaniem z 17 września 2012 r. S. Z. wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2012 r. podnosząc, że wydano ją pomimo popełnienia wielu formalnych błędów w dokumentacji rozgraniczeniowej. M. in. w postanowieniu o wszczęciu postępowania, upoważnieniu dla geodety, treści pełnomocnictwa A.R. dla A.R., wezwaniach kierowanych przez wykonawcę robót geodezyjnych do uczestników postępowania, nie wymieniono numeru jej działki. Działki tej nie wymieniono także we wniosku wszczynającym postępowanie rozgraniczeniowe. Ponadto, zamiast zastabilizować punkty graniczne słupkami betonowymi dokonano tego drewnianymi kołkami, natomiast opisanej stabilizacji dokonano dopiero po wydaniu decyzji z [...] marca 2012 r. Na okładce dokumentacji rozgraniczeniowej brakuje daty stwierdzenia przez Wójta prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy, a mapa uzupełniająca w skali 1:2000 nie została opatrzona datą i podpisem. Decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...], SKO odmówiło stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji uznając, że brak było ku temu podstaw. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśniono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma na celu ustalenie, czy wydana uprzednio decyzja administracyjna nie zawiera wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "Kpa"), w tym czy rażąco narusza prawo, co zarzucała wnioskodawczyni. Sytuacja taka zachodzi, gdy naruszenie prawa materialnego lub procesowego jest oczywiste, a skutki nią wywołane nie są do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie każde zatem naruszenie można zakwalifikować do tej kategorii. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Zastrzeżono jednak, że celem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, w tym organ nie jest uprawniony do gromadzenia dodatkowego materiału dowodowego czy dokonywania uzupełniających ustaleń faktycznych. W ocenie Kolegium kontrolowana decyzja nie naruszała prawa w sposób rażący, a wydana została zgodnie z przepisami ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm., dalej: "Pgk"). Wydanie decyzji rozgraniczeniowej poprzedziło sporządzenie protokołu granicznego przez uprawnionego geodetę, w którym opisano przebieg ustalonych granic pomiędzy rozgraniczanymi działkami, po czym przedstawiono go na szkicu graficznym. Ustaleń tych dokonano na podstawie wszystkich dostępnych dokumentów, w tym map ewidencyjnych, map katastralnych, wypisów z ksiąg wieczystych oraz śladów granicznych. Zarzuty S. Z. nie znalazły potwierdzenia, ponieważ brała ona udział w postępowaniu, podpisała protokół graniczny i otrzymała zaskarżoną decyzję. W postępowaniu nieważnościowym organ nie dysponuje natomiast kompetencją do ponownej oceny prawidłowości przeprowadzonych prac geodezyjnych, ponieważ jego rola ogranicza się do kontroli decyzji pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa, które w rozpatrywanej sprawie nie zostały stwierdzone. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. Z. podała, że ranga i ilość wskazanych przez nią naruszeń, jakich dopuszczono się przy wydawaniu decyzji rozgraniczeniowej, świadczy o przeprowadzeniu tego postępowania z rażącym naruszeniem podstawowych zasad, które nim rządzą. Kolegium zaś dokonało błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Po rozpatrzeniu ww. podania powołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2013 r. SKO utrzymało własną decyzję z [...] stycznia 2013 r. w mocy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 138 § 1 pkt 1 w. zw. z art. 127 § 3 i art. 17 pkt 1 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa, a także art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn zm.). Uzasadniając opisane wyżej rozstrzygnięcie SKO wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od wynikającej z art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Dlatego dla stwierdzenia nieważności nie jest wystarczające ustalenie jakichkolwiek wad, którymi dotknięta jest decyzja, lecz muszą one przybrać postać naruszenia kwalifikowanego, które uzasadnią wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Należy przy takiej ocenie uwzględniać stan prawny i faktyczny z daty wydania kontrolowanej decyzji. W ocenie Kolegium brak było podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]; nie stwierdzono bowiem żadnej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa, w szczególności nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta nie narusza prawa materialnego. Zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 29 – 33 Pgk oraz rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453), rozgraniczenia i ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami dokonano na podstawie protokołu granicznego, a podstawę jego sporządzenia stanowiły dokumenty pobrane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...], tj. mapa ewidencji gruntów i budynków w skali 1:2000, materiały z operatu pomiaru sytuacyjnego, wykaz współrzędnych punktów granicznych obliczonych na podstawie w/w materiałów, opisy topograficzne punktów osnowy z wykazem współrzędnych w układzie "1965" i "2000". Na podstawie dokonanego pomiaru i zbadania sytuacji na gruncie oraz wywiadu w terenie geodeta opisał przebieg ustalonych granic pomiędzy rozgraniczanymi nieruchomościami i przedstawił je na szkicu graficznym. Ustalone przez geodetę granice zostały przejęte przez strony, które potwierdziły ten fakt podpisami złożonymi w protokole granicznym. Wydanie spornej decyzji poprzedziła ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. A zatem decyzję tę wydano zgodnie z powołanymi wyżej przepisami. Z decyzją Kolegium nie zgodziła się S. Z. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Zarzuciła w niej, że rozstrzygnięcie to wydano z naruszeniem art. 156 § 2 i 7 Kpa (zapewne chodziło o § 1 pkt 2 i 7 Kpa – przypis Sądu) przez przyjęcie, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej, jak również art. 6 i 7 w zw. z art. 140 Kpa poprzez nierozpoznanie istoty wniosku. Z kolei naruszenia art. 35 i 36 Kpa skarżąca upatruje w naruszeniu przez organ terminów przewidzianych do rozpatrzenia sprawy administracyjnej bez poinformowania jej o przyczynach niedotrzymania tych terminów. S. Z. podtrzymała stanowisko o wadliwości spornej decyzji rozgraniczeniowej uznając, że Kolegium dokonało niewłaściwej oceny podniesionych przez nią zarzutów oraz błędnie zinterpretowało pojęcie rażącego naruszenia prawa w połączeniu z zakresem naruszeń prawa geodezyjnego, jakich dopuszczono się w postępowaniu rozgraniczeniowym. Mając to na względzie skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych decyzji SKO i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty są zasadne. W istocie bowiem rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji nie polega na powtórnym rozpoznaniu merytorycznym sprawy w sensie materialnoprawnym, która była przedmiotem kwestionowanej decyzji. Organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna i prowadzi postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej konkretną decyzją, lecz orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (zob. uzasadnienia wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87 – ONSA 1990, Nr 1, poz. 1, Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95 – OSN 1996, Nr 18 poz. 258). Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności wpływa na zakres działania organu w postępowaniu odwoławczym (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 23 listopada 1992 r., sygn. akt IV SA 721/92 - ONSA 1993, Nr 3, poz. 72). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie czy konkretna decyzja jest dotknięta którąś z wad przewidzianych w art. 156 1 pkt 1 -6 k.p.a. lub w przepisach odrębnych, do których odsyła punkt 7 tej normy prawnej, w których wprost ustanowiono klauzulę nieważności. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wyczerpujące wyliczenie podstaw nieważności jak również umocowanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku istnienia wskazanych w przepisie wad decyzji nadaje postępowaniu przed organem administracyjnym charakter kasacyjny. Z tego też względu organ ten nie może podejmować czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty (zob. uzasadnienia wyroków: NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87 ONSA 1990 Nr 1 poz. 1). Z tych powodów jest to decyzja wydana w nowej sprawie (uchwała Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z 15 grudnia 1987 r., sygn. akt III AZP 8/83, OSNCP 1985, Nr 10 poz. 143). Dodać tylko wypada, że możliwe co do zasady jest stwierdzenie nieważności części decyzji (zob. uchwała NSA (&) z 23.02.1998 r. sygn. OPS 6/97 – ONSA 1998, Nr 2 poz. 40). Kolegium zasadnie podkreślało powyższe aspekty postępowania "nieważnościowego". Przytoczyło art. 156 § 1 k.p.a., przepisy art. 29 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 i ust 2 pkt 1 Pgk, stosowne przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, badając czy nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w szczególności pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa, ostatecznie stwierdzając, iż nie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Jednakże zauważyć należy, iż mimo konkretnych zarzutów skarżącej formułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta czy w odwołaniu, nie wszystkie z nich zostały przez SKO rozważone. W szczególności chodzi o kwestie objęcia postępowaniem rozgraniczeniowym i rozgraniczenia z działką wnioskodawców należącej do skarżącej działki ewid. nr 1231/2. Wypada bowiem zwrócić uwagę, iż w zasadzie ratio legis rozgraniczenia jest, zgodnie z art. 153 kodeksu cywilnego, zaistnienie sporu co do przebiegu granic. Z tym też związany jest przyjęty w Pgk model postępowania rozgraniczeniowego. Według art. 30 ust. 1 Pgk postępowanie to wszczyna się z urzędu lub na wniosek, co jest zgodne z art. 61 § 1 k.p.a. Jednakże w ust. 2 tego przepisu ustawodawca ograniczył uprawnienie organu w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu do przeprowadzenia go w ramach postępowania scaleniowego, a także do sytuacji, gdy brak jest wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. To podmiot składający wniosek o rozgraniczenie określa, które granice swojej nieruchomości uważa za sporne z granicami sąsiednimi i decyduje tym samym o zakresie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości (zob. uzasadnienie wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. WSA w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 942/08 – Lex 1165395). Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, iż rzeczywiście – jak podnosi skarżąca, wniosek współwłaścicieli działki nr 1235 w G. nie obejmował działki S. Z. nr 1231/2. Z postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego wynika, że zostało ono wszczęte na wniosek. To samo wynika z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r. Wniosek dotyczył natomiast działki 1231/1. Brak rozważenia tej okoliczności i to mimo podnoszonych przez S. Z. zarzutów powoduje, że należy stwierdzić, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wynik tych rozważań w ocenie Sądu mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd administracyjny, biorąc pod uwagę jego funkcję, nie mógł tej okoliczności samodzielnie ocenić, zanim nie uczynił powyższego organ, bo w ten sposób bezprawnie wkraczałby w kompetencje organów administracji. W obowiązującym w Rzeczypospolitej Polskiej modelu ustrojowym rola sądu administracyjnego sprowadza się do kontroli legalności zaskarżonych do niego decyzji. Jeśli więc organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym nie ocenił charakteru wszystkich podnoszonych przez skarżącą niewątpliwych – co wyżej wskazano – naruszeń w aspekcie kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a, Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu Kolegium po raz kolejny rozważy czy decyzja Wójta Gminy [...] nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym szczegółowo w tym aspekcie odniesie się do zarzutów skarżącej związanych z wszczęciem postępowania "na wniosek" i objęcia rozstrzygnięciem także działki 1231/2, mimo braku takiego wniosku także na późniejszym etapie.