II GSK 1796/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Partycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1029/12 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1029/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] przyznającą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. A. N. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. o przyznanie płatności bezpośrednich na 2011 r. Do jednolitej płatności obszarowej zadeklarował działki rolne o pow. 20,78 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych 6,03 ha, do płatności zwierzęcej 14,75 ha oraz do specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych 0,62 ha. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał A. N. wnioskowane płatności w łącznej kwocie 18.488,52 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że płatność zwierzęca została przyznana do powierzchni 4,88 ha, natomiast pozostałe zgodnie z deklaracją wniosku. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wyjaśnił, że stosownie do treści § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.), dalej: "rozporządzenie MRiRW z dnia 9 marca 2009 r." płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt (posiadanych w okresie referencyjnym od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r.) przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na pasze uprawianych na gruntach ornych, do której nie została przyznana płatność określona powyżej (tj. w 2006 r.). Skoro powierzchnia do której przyznano A. N. płatności do trwałych użytków zielonych na 2006 r. wyniosła 4,88 ha, a współczynnik DJP wynosił 15,60, to powierzchnia do której można było przyznać płatność zwierzęcą za 2011 r. wyniosła 4,88 ha i została obliczona zgodnie ze stawką 396,14 zł, co dało kwotę 1.933,16 zł. W skardze do WSA w W. A. N. wniósł o zmianę decyzji. Jego zdaniem organ błędnie uznał, że przesłanki § 6 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 9 marca 2009 r. muszą być spełnione łącznie, mimo że nie muszą, bo przepis ten wskazuje na dwie różne sytuacje i mogą być stosowane przesłanki z pkt 1 lub pkt 2. Wnoszący skargę wskazał, że organ nie ocenił sprawy w oparciu o § 7, 8, 10 i 11 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w tej sprawie. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r. WSA w W. uwzględnił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), dalej: "ustawa o płatnościach" rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności obszarowe uzupełniające do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych – położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych to tzw. płatność zwierzęca. Na podstawie § 6 ust.1 pkt 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 9 marca 2009 r. płatność zwierzęca przysługuje, jeżeli: 1) rolnik lub jego małżonek w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. (tzw. okres referencyjny) był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, co potwierdza wpis lub zgłoszenie tych zwierząt do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, także w przypadku gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie; 2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych, złożonego w 2006 r., rolnikowi lub jego małżonkowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni: a) trwałych użytków zielonych lub b) upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, lub c) mieszanek roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, jeżeli we wniosku złożonym w 2006 r. o przyznanie tej płatności rolnik wskazał taki rodzaj mieszanki. Jednocześnie § 6 ust. 2 stanowi, że płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia maksymalna ustalona dla danego rolnika, zwana dalej "powierzchnią maksymalną", którą stanowi najmniejsza z następujących powierzchni: 1) powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), i współczynnika 0,3; 2) powierzchnia trwałych użytków zielonych lub upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych lub mieszanek roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami, do której została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2. Płatność zwierzęcą oblicza się albo w oparciu o powierzchnię referencyjną trwałych użytków zielonych lub powierzchnię upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której w 2006 r. została przyznana płatność uzupełniająca do trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw, albo w oparciu o przeliczenie ilorazu liczby zwierząt – ustalonych w DJP – i współczynnika 0,3 przy czym powierzchnia maksymalna jest ustalana na podstawie najmniejszej z tych powierzchni. Zdaniem Sądu I instancji dla ustalenia powierzchni maksymalnej nie można stosować tych przepisów łącznie, ponieważ stosuje się je rozłącznie, w zależności od tego, która z powierzchni jest najmniejsza. Rozporządzenie w § 10 określa kiedy i na jakich zasadach rolnicy, którzy nabyli gospodarstwo rolne, mogą otrzymać płatność zwierzęcą po raz pierwszy lub w większej kwocie niż to wynika z wniosku rolnika na 2006 r. Ust. 1 i 2 tego paragrafu stanowi, że w przypadku nabycia gruntów rolnych przez rolnika, który nie spełnia warunków do przyznania płatności zwierzęcej, płatność ta przysługuje, jeżeli nabył własność wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego będących własnością rolnika, któremu co najmniej raz przyznano płatność zwierzęcą na podstawie rozporządzenia lub rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r., lub rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r., przy czym płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia maksymalna, którą stanowi powierzchnia maksymalna ustalona dla zbywcy na podstawie rozporządzenia według stanu faktycznego ustalonego na podstawie ostatniego wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej złożonego przez tego zbywcę. Natomiast ust. 3 stanowi, że w przypadku nabycia przez rolnika, który w danym roku spełnia warunki do przyznania płatności zwierzęcej, wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego będących własnością rolnika, któremu co najmniej raz przyznano płatność zwierzęcą na podstawie rozporządzenia lub rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r., lub rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r., płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia maksymalna, którą stanowi suma: 1) maksymalnej powierzchni ustalonej dla zbywcy na podstawie rozporządzenia według stanu faktycznego ustalonego na podstawie ostatniego wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej złożonego przez tego zbywcę oraz 2) maksymalnej powierzchni ustalonej dla nabywcy na podstawie rozporządzenia. Jednocześnie ust. 4 wskazuje, że nabywcy, o którym mowa w ust. 1 i 3, który złoży kolejny wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej, płatność ta przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia maksymalna, którą stanowi powierzchnia, do której nabywcy została przyznana płatność zwierzęca na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 2 albo 3. Sąd I instancji uznał, że niezbędnym dla rozpoznania sprawy jest wyjaśnienie pojęcia "nabycia wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego" użytego w § 10 rozporządzenia MRiRW z dnia 9 marca 2009 r. Ustawa o płatnościach w art. 21 ust. 1 zawiera regulację, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli (Dz. U. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 141, s. 18 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 243), dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004" jednolita płatność obszarowa lub płatność uzupełniająca, o które ubiega się przekazujący, są przyznawane przejmującemu jeżeli: 1) przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 2) przejmujący złoży wniosek do dnia 30 czerwca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Wymieniony w tym przepisie art. 74 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stanowi, że "przekazanie gospodarstwa" oznacza sprzedaż, dzierżawę lub jakikolwiek inny podobny rodzaj transakcji w odniesieniu do danych jednostek produkcyjnych. Natomiast przepis delegacyjny zawarty w ustawie o płatnościach (art. 24c) stanowi, że minister właściwy do spraw rolnictwa może określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki lub szczegółowy tryb przyznawania lub wypłaty płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów i pomocy do rzepaku oraz szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać uprawy poszczególnych roślin, w tym szczegółowe warunki lub tryb przyznawania tych płatności i tej pomocy spadkobiercy lub małżonkowi rolnika, lub przejmującemu gospodarstwo, mając na względzie zabezpieczenie przed nieuzasadnionym przyznawaniem tych płatności i tej pomocy. Skoro w przepisie unijnym jest mowa o przekazaniu gospodarstwa w rozumieniu szerszym, to – zdaniem Sądu – zawężanie tego pojęcia w treści § 10 rozporządzenia MRiRW z dnia 9 marca 2009 r. tylko do nabycia wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wykracza poza delegację wynikającą z przepisów unijnych. Nie daje również takiej możliwości art. 24c ustawy o płatnościach, gdyż wskazując delegację do wydania rozporządzenia kładzie nacisk na dokonanie regulacji prawnej mającej na celu zabezpieczenie przed nieuzasadnionym przyznawaniem płatności, nie zaś ograniczanie przypadków nabycia do wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Zatem organy niesłusznie nie rozpatrywały wniosku A. N. w świetle regulacji wynikającej z § 10 cyt. rozporządzenia. Organy powinny dokonać analizy, czy w stosunku do skarżącego powinien znaleźć zastosowanie § 10 ust. 3 rozporządzenia. Sąd I instancji wskazał dalej, że w tej sprawie doszło także do naruszenia przepisów prawa procesowego, ponieważ decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a., którego stosowania nie wyłącza art. 3 ustawy o płatnościach. Zastosowania powyższego przepisu k.p.a. nie uniemożliwiają terminy złożenia wniosku lub ewentualne jego korekty. Wniosek skarżącego zawierał wszystkie niezbędne elementy dotyczące rodzaju płatności oraz zadeklarowanej powierzchni. Wyjątki od ogólnej zasady rozpatrywania spraw w myśl przepisów k.p.a. nie mogą być interpretowane rozszerzejąco. Nie ma wobec tego argumentów przemawiających za niezastosowaniem przez organ trybu wezwania do usunięcia braków wniosku i po złożeniu stosownych dokumentów rozważenia czy strona spełnia wymogi określone w § 10 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 9 marca 2009 r. Z uwagi na to, że skarżący złożył wspomniane dokumenty wraz z odwołaniem nie było przesłanek do uchylenia decyzji I instancji. Mając na względzie ekonomię postępowania organ II instancji winien najpierw rozważyć czy możliwe jest, w oparciu o posiadane dokumenty, uwzględnienie w całości żądania strony. Z wymienionych powodów WSA w W. uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. II Skargę kasacyjną złożył Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, że ciężar udowodnienia wszystkich okoliczności leży po stronie ARiMR nie zaś wnioskodawcy; 2) przepisów postępowania tj. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że organ zastosował łącznie przesłanki wskazane w § 6 rozporządzenia MRiRW z dnia 9 marca 2009 r., podczas gdy organ jedynie przytoczył ten przepis, jako mający zastosowanie w sprawie nie uznając jednocześnie, że należy stosować przesłanki wskazane w dyspozycji tej normy łącznie; 3) przepisów postępowania tj. art. 61 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że po stronie wnioskodawcy nie istniał obowiązek przedłożenia dokumentów na potwierdzenie zasadności żądania; 4) prawa materialnego tj. § 8 rozporządzenia MRiRW z dnia 9 marca 2009 r. poprzez jego niezastosowanie; 5) prawa materialnego tj. art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu (Dz. U. UE z dnia 2 grudnia 2009 r. L 316, s. 65 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009" poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że wnioskodawca dochował terminów, o której stanowi ta norma prawna; 6) przepisów Konstytucji RP tj. art. 184 i 188 poprzez niezastosowanie i orzekanie o zgodności powszechnie obowiązującego aktu prawnego tj. rozporządzenia MRiRW z dnia 9 marca 2009 r. z aktem unijnym tj. rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004, podczas gdy sąd administracyjny nie posiada kompetencji do rozstrzygania w przedstawionym wyżej przedmiocie, zaś kompetencje posiada Trybunał Konstytucyjny; 7) przepisów postępowania tj. art. 1 oraz art. 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji orzekanie w przedmiocie nie leżącym w kompetencji Sądu tj. o wykraczaniu przez normy prawa krajowego poza delegację nadaną przez normy prawa unijnego; 8) przepisów postępowania tj. art. 64 § 2 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że organ bezpodstawnie nie wezwał wnioskodawcy do usunięcia braków, podczas gdy ta norma prawna nie ma zastosowania w sprawie z uwagi na przepisy szczególne tj. art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach; 9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd zupełnie pominął, że skarżący nie wniósł zmian do wniosku o przyznanie płatności na 2011 r. w terminach przewidzianych przez art. 14 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Gdyby Sąd wziął to pod uwagę, niewątpliwie uznałby działanie organu za prawidłowe, a kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem. Działanie organu w tej sprawie zasadnie ograniczało się do zbadania czy wniosek pomocowy strony spełniał wymogi formalne. Za treść merytoryczną wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, gdyż to na nim spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności organ nie może konwalidować z urzędu niezgodnych z prawdą oświadczeń wnioskodawcy. Podważyłoby to sens przepisów dyscyplinujących wnioskodawców. Organ skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, że Sąd I instancji naruszył art. 184 i art. 188 Konstytucji RP oraz art. 3 p.p.s.a., gdyż orzekając o niezgodności wskazanego w treści uzasadnienia wyroku przepisu rozporządzenia MRiRW z dnia 9 marca 2009 r. z przepisem rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wykroczył poza kompetencje sądów administracyjnych dlatego, że orzekanie w tym zakresie zostało powierzone przez prawodawcę tylko Trybunałowi Konstytucyjnemu. Ponadto organ zwrócił uwagę, że nie przyjął łącznego stosowania przesłanek z § 6 rozporządzenia MRiRW z dnia 9 marca 2009 r. Ograniczył się jedynie do zacytowania treści § 6 w decyzji. A. N. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu tylko przyczyny nieważności postępowania sądowoadminstracyjnego. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, to istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Skarga Dyrektora [...]OR ARiMR w W. (dalej: Dyrektor) wskazuje na obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji jako pierwsze należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów procesowych, gdyż wyeliminowanie tego rodzaju naruszeń w wyroku objętym skargą, pozwala dokonać oceny poprawności stosowanych przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, w ramach kontroli zaskarżonej decyzji. Dyrektor wnosząc skargę kasacyjną stawia zarzut naruszenia przez WSA w W. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, przy czym kasator nie konkretyzuje na czym polega błędna wykładnia tego przepisu lub jego nieprawidłowe zastosowanie. Zwrócić uwagę należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania nie jest wiązane z błędną wykładnią lub niewłaściwym stosowaniem, choć może mieć ono miejsce, ale z wykazaniem istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej tego związku nie wykazuje, a więc nie stwierdza jakie powinno być rozstrzygnięcie Sądu I instancji, gdyby przepis wskazany w podstawie kasacyjnej nie został naruszony. Brak taki należy uznać za istotną wadę zarzutu, która nie może być sanowana przez działanie Sądu II instancji. Z tego też powodu ten zarzut skargi należało uznać za nieskuteczny. W ten sam sposób należy ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach polegający na błędnej wykładni tych przepisów, skutkiem której było ich niezastosowanie. NSA zauważa, że warunkiem błędnej wykładni przepisu jest jego stosowanie. W przypadku gdy Sąd I instancji nie stosował określonego przepisu, to trudno temu Sądowi stawiać zarzut błędnej wykładni. Zasadniczo błąd wykładni musi być odnoszony do przepisu prawa, który był stosowany. Z tego powodu NSA przyjmuje, że zarzut wskazany w pkt 1 skargi kasacyjnej odnosi się do niezastosowania wyszczególnionych w nim przepisów, a przez to dokonanie wadliwej kontroli decyzji objętej skargą i w konsekwencji jej uwzględnienie, gdy brak było podstaw do takiego działania. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i jego konfrontacja z aktami sprawy prowadzi do wniosku, że ten zarzut jest chybiony. WSA w W. podkreślił, że art. 3 ustawy o płatnościach modyfikuje kodeksowe zasady prowadzenia postępowania przed organami w zakresie wskazanym w przepisie. Modyfikacja nie wyłącza jednak obowiązku stosowania przepisów k.p.a. w tym zakresie, który nie jest objęty art. 3 ustawy o płatnościach, a to oznacza, że organ musi stosować te przepisy, w tym art. 64 § 2 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, w którym wskazuje, że organy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie zgłoszonego przez A. N. wniosku i podanej w nim powierzchni 14,72 ha jako podstawy do ustalenia płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę. Wykazanie przez wnioskodawcę takiej powierzchni, zresztą zweryfikowanej w postępowaniu, było okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, a wobec wątpliwości, które się pojawiły na etapie rozpoznawania wniosku, organ powinien ustalić ten fakt w trybie procesowym. Zdaniem NSA brak takiego ustalenia jest wadą postępowania, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Czym innym jest działanie w tych sprawach na podstawie wniosku, a czym innym wyjaśnienie okoliczności zawartych we wniosku, jeżeli budzą one wątpliwości. Niewątpliwie rację ma organ, gdy twierdzi, że podstawą przyznania płatności jest wniosek i dane w nim zawarte, ale nie można przyjąć założenia, że organ nie ma prawnego obowiązku wyjaśnić stanu faktycznego sprawy, gdy posiada wątpliwości co do danych zgłoszonych przez wnioskodawcę. Właśnie dlatego, że niekiedy ma wątpliwości co do tych danych, to przed wydaniem decyzji może podjąć czynności kontrolne. Zatem podstawą orzekania musi być niewątpliwy stan faktyczny sprawy, co w przypadku decyzji objętej skarżonym wyrokiem nie miało miejsca. Z tego więc powodu Sąd I instancji poprawnie nakazał organom ustalenie stanu faktycznego sprawy, a przez to wyrok nie narusza przepisów wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej. W ocenie NSA wyrok będący przedmiotem kontroli nie narusza także art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. Podkreślić należy, że stosowanie w postępowaniu przed Sądem I instancji tego przepisu może mieć zupełnie wyjątkowy charakter, podyktowany szczególnym charakterem postępowania dowodowego prowadzonego przed sądem administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe może sąd przeprowadzić tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd może przeprowadzić to postępowanie jako uzupełniające, jeżeli ma wątpliwości w sprawie. W ramach tego postępowania Sąd nie może wyjaśniać stanu faktycznego sprawy administracyjnej i czynić na tej podstawie ustaleń będących podstawą faktyczną decyzji. Sąd kontroluje te ustalenia. Z tego też powodu trafnie przyjął WSA w W., że Dyrektor utrzymał w mocy decyzję, którą wydano bez wyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego, skoro organ posiadał różną wiedzę w zakresie wskazanej we wniosku powierzchni działki uprawniającej do przyznania płatności uzupełniającej. Zdaniem NSA wyrok objęty skargą kasacyjną nie narusza treści art. 184 i 188 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji trafnie wskazał, że niekonstytucyjność aktu wykonawczego może być badana przez sąd rozpoznający skargę. Takie stanowisko jest powszechnie aprobowane w judykaturze. Zresztą w sprawie objętej skargą kasacyjną Sąd I instancji nie odnosił się do przepisów Konstytucji RP, ale przez odwołanie się do prawa unijnego wskazał, że organy powinny rozważyć możliwość stosowania § 10 rozporządzenia MRiRW z dnia 9 marca 2009 r. w kontekście treści art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach z uwzględnieniem konstytucyjnych aspektów wykładni tych przepisów. W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego kasator wskazał na treść art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz § 8 rozporządzenia MRiRW z dnia 9 marca 2009 r. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną naruszenie tych przepisów polegało na ich niezastosowaniu w ramach kontroli sprawowanej przez WSA w W., a przez to uchylenie skarżonej decyzji. Ten zarzut jest nietrafny z tego powodu, że główną przyczyną uchylenia decyzji było wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W takiej sytuacji trudno odnosić się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż w ramach postępowania kasacyjnego ocenie podlega stosowanie przepisów w konkretnej sprawie. Dopiero w ramach poprawnie ustalonego stanu faktycznego można sformułować twierdzenie w zakresie niezastosowania konkretnych przepisów, które powinny mieć zastosowanie. W innej sytuacji taka ocena jest przedwczesna i oderwana od realiów sprawy. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji.