IV SA/Po 856/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2014 r. ze skargi H. S. na decyzję Wojewody W. z dnia 5 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Wojewoda W. po rozpoznaniu odwołania H. S. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2013 r., znak [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Starosta P. decyzją z dnia [...] maja 2013 r., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "Kpa") oraz art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz H. S. za nieruchomość położoną w miejscowości S., gm. S., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej S., tom II, wykaz [...]. Dalej organ wskazał, że odwołanie od powyższej decyzji złożył H. S. zarzucając jej błędną interpretację przepisów oraz błędną ocenę stanu faktycznego. Odwołujący się podniósł m.in., że z zawartego w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1949 r. zdania, zgodnie z którym "S. J.zrzekł się bezwarunkowo prawa własności powyższej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa Polskiego" nie można interpretować jako zgody na uchylenie decyzji, o której to zgodzie mowa w art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Odwołujący się wskazał również, iż organ I instancji zignorował jedyny dostępny środek dowodowy w postaci przesłuchania strony, który powinien był wziąć pod uwagę, zwłaszcza w sytuacji niepozyskania archiwalnych akt sprawy. Przechodząc do meritum sprawy organ wskazał, że aby uznać iż spełnione zostały przesłanki do przyznania odszkodowania należy stwierdzić czy nieruchomość będąca przedmiotem orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w P. z [...] grudnia 1949 r. została wywłaszczona lub przejęta na rzecz Skarbu Państwa w taki sposób, który w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nakazywałby ustalenie odszkodowania. Organ podniósł, że w dacie wydania orzeczenia uchylającego dokument nadania ziemi w zakresie procedury wywłaszczeniowej obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. z 1934 r., nr 86, poz. 776 ze zm.), którego art. 1 wskazywał, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie ze względów wyższej użyteczności, za odszkodowaniem, w przypadkach, w których przepis prawa przewiduje możliwość wywłaszczenia. Analizując orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w P. nie można stwierdzić, iż wydane zostało ono w trybie postępowania wywłaszczeniowego, gdyż ani podstawa prawna rozstrzygnięcia, ani inne przesłanki formalne (jak np. właściwość organu) nie zostały w nim spełnione. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż orzeczenie nie zawiera ani informacji o tym, kto żądał pozbawienia prawa własności działki nr [...], ani tym bardziej w jakim celu i na jakie potrzeby. Brak jest również danych, aby jakiekolwiek kroki zmierzające do wywłaszczenia zostały poczynione przed wszczęciem postępowania. Brak również przesłanek do stwierdzenia, że J. S. został pozbawiony prawa własności działki nr [...] w jakikolwiek inny sposób, który na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów nakazywałby ustalenie odszkodowania. Organ zauważył, że przepisy dekretów stanowiących podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia tj. art. 1 dekretu z dnia 15 sierpnia 1944 r. o organizacji wojewódzkich i powiatowych urzędów ziemskich (Dz. U. z 1944, nr 2, poz. 4), art. 1 dekretu z dnia 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej (Dz. U. z 1946.r., nr 43, poz. 248) dotyczyły kwestii rolnictwa i reformy rolnej. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że dokument nadania ziemi został oparty o przepisy dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1944r., nr 4, poz. 17 ze zm.) tj. aktu prawnego, który nadal obowiązuje w porządku prawnym Rzeczypospolitej. W jego treści nie można jednak doszukać się regulacji związanych z pozbawieniem prawa własności nieruchomości uprzednio nadanej na jego podstawie, czy tym bardziej norm prawnych regulujących kwestię ustalenia jakiegokolwiek odszkodowania z tytułu obrotu ziemią pochodzącą z reformy rolnej. Dalej organ podniósł, że podstawa faktyczna rozstrzygnięcia Powiatowej Komisji Ziemskiej w P. wiązała się z aktem zrzeczenia się prawa własności nieruchomości położonej w S. przez J. S. na rzecz Skarbu Państwa. W podstawie prawnej orzeczenia wskazano natomiast art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Z 1928 r., nr 36, poz. 341 ze zm.), stanowiący, iż prawomocne decyzje, na mocy których strony lub osoby inne nabyły prawa, mogą być uchylane lub zmieniane przez władzę, która je wydała, za zgodą stron lub osób, o ile nie sprzeciwiają się temu ustawy. Jego skutkiem było więc przywrócenie własności Skarbu Państwa, w trybie uchylenia dokumentu nadania ziemi nr [...], nie zaś w trybie wywłaszczenia czy też innego przymusowego przejęcia przez państwo. Organ wskazał, że w ramach niniejszego postępowania nie jest okolicznością istotną, czy orzeczenie spełniało wszystkie przesłanki konieczne do zachowania prawidłowej formy zrzeczenia się ziemi czy też nie. Skoro takie rozstrzygnięcie nadal funkcjonuje w obrocie prawnym to kwestionowanie jego prawidłowości i skuteczności nie należny do organów administracji publicznej orzekających w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł H. S. zarzucając jej naruszenie: - art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będące konsekwencją wadliwej interpretacji art. 100 rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, które miało istotny wpływa na wynik sprawy, a przejawiające się w nieuprawnionym przyjęciu, że J. S. wyraził zgodę na zmianę prawomocnego orzeczenia, na mocy którego nabył prawo własności działki nr [...], co doprowadziło do uznania prawidłowości odjęcia mu własności nieruchomości i odmowy ustalenia odszkodowania za pozbawienie go własności nieruchomości, w sytuacji gdy w realiach niniejszej sprawy zachowanie administracji publicznej spełnia przesłanki pozwalające uznać je za dokonanie wywłaszczenia, który to pogląd podzielił również organ I instancji, a co uzasadnia przyznanie spadkobiercy J. S. stosownego odszkodowania, - art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 i art. 11 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz do załatwienia sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony, co skutkowało odmową ustalenia odszkodowania, a nadto sporządzeniem uzasadnienia decyzji w sposób naruszający zasadę przekonywania. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. oraz zasadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że wywłaszczenie jest władczym aktem działania administracji, a o kwalifikacji zachowania jako wywłaszczenie nie przesądza nazwa dokumentu, w oparciu o który odjęto własność, czy też procedura, w której dokument taki został wydany, ale skutek i okoliczności faktyczne odjęcia prawa własności. Takie rozumienie wywłaszczenia koresponduje w pełni z przepisem art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, na gruncie którego nie ulega w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że przez wywłaszczenie należy rozumieć "wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę" . W ocenieni skarżącego w 1949 r. z naruszeniem obowiązującej procedury wydano orzeczenie, na mocy którego doszło w istocie do przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa. Wedle lakonicznej treści tego orzeczenia J.S. miał się zrzec własności nieruchomości i wyrazić zgodę na wpis do księgi wieczystej. Nie ma przy tym jakiejkolwiek wzmianki o tym, aby J. S. miał wyrazić zgodę na zmianę orzeczenia nadającego mu ziemię. Nie ulega przy tym wątpliwości, że brak jest jakiegokolwiek dokumentu zawierającego oświadczenie J. S. o zrzeczeniu się własności działki nr [...], a w szczególności brak jest takiego oświadczenia złożonego w wymaganej pod rygorem nieważności formie aktu notarialnego. Okoliczność, że J. S. miał się zrzec własności nieruchomości wynika tylko i wyłącznie z treści orzeczenia z 1949 r. i nie znajduje potwierdzenia w żadnych innych dowodach. Jeśli wziąć pod uwagę fakt, iż osoba ta utrzymywała się wyłącznie z pracy na roli, a działka nr [...] stanowiła ponad ¾ powierzchni gospodarstwa, które uprawiał J. S. trudno doszukać się powodów, które mogłyby skłonić J. S. do dobrowolnego i bezwarunkowego zrzeczenia się własności tej działki na rzecz Skarbu Państwa, który nabywał ją nieodpłatnie i bez żadnej rekompensaty dla poprzedniego właściciela. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż zostały spełnione przesłanki przewidziane we wspomnianym rozporządzeniu Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym, przy czym jednak za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość nie ustalono odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte i niezakończone decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r., prowadzi się na podstawie jej przepisów. Dalej strona wyjaśniła, że Wojewoda W. naruszył przepisy postępowania administracyjnego nakazujące wszechstronną i obiektywną ocenę materiału dowodowego, a w szczególności dowodu z przesłuchania strony, poprzez jego nieobiektywną interpretację ukierunkowaną na potwierdzenie, jak się wydaje, z góry przyjętej tezy, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona. Doprowadziło to, do błędnych ustaleń faktycznych - zarówno na etapie postępowania przed organem II, jak i I instancji, przez co naruszono również normy nakazujące prowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody W. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty p. odmawiającego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Mając na uwadze treść powołanych przepisów prawa, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że zaskarżona decyzja organu II instancji odpowiada prawu. Postępowanie organu odwolawczego niezawiera istotnych wad procesowych i spełnia w szczególności wymogi wynikające z art. 7 Kpa, 77 § 1 Kpa, 80 Kpa oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa. Treść decyzji organu drugiej instancji świadczy przy tym zarówno o wykonaniu obowiązków kontrolnych, jak i związanych z ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia obejmują wszelkie okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.): "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Z kolei w myśl art. 1 zd. 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175/1 ze zm.) "Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego". W myśl art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. {Przepis ten stanowi jeden z wyjątków od zasady łącznego orzekania, w jednej decyzji, o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, wynikającej z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Omawiana norma stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach gdzie przewidziane przez akt normatywny, będący podstawą wywłaszczenia, odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji), z zasadą wyrażoną w art. 21ust.2 Konstytucji gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Wobec powyższego wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ zasadnie prowadził postępowanie i dokonał oceny czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wywłaszczeniem. W przedmiotowej sprawie dokumentem nadania ziemi wydanym przez Komisarza Ziemskiego na pow. P. z dnia [...] czerwca 1946 r., nr [...] stwierdzono, że J. S. otrzymał na własność nadział ziemi o obszarze [...] ha ze stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej S., gm. S.. Orzeczeniem z [...] grudnia 1949 r., znak [...], wydanym przez Powiatową Komisję Ziemską w P. uchylono ww. dokument nadania ziemi, w uzasadnieniu wskazując, że J. S. zrzekł się bezwarunkowo prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, godząc się zarazem na wpis zaistniałej zmiany do księgi wieczystej. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości. W tym miejscu wskazać należy, iż w dacie wydania orzeczenia uchylającego dokument nadania ziemi w zakresie procedury wywłaszczeniowej obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. z 1934 r., nr 86, poz. 776 ze zm.), które przewidywało szereg czynności związanych z wywłaszczeniem . Zgodnie art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie ze względów wyższej użyteczności, za odszkodowaniem, w przypadkach, w których przepis prawa przewiduje możliwość wywłaszczenia. Ponadto w myśl art. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym Wywłaszczenie, unormowane prawem niniejszym, może polegać na: 1) odjęciu prawa własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, albo na ograniczeniu czasowym lub stałym praw rzeczowych na nieruchomości; 2) odjęciu prawa własności materiałów, niezbędnych do budowy urządzeń na cele obrony Państwa, dróg lądowych i wodnych oraz kolei; 3) czasowym zajęciu nieruchomości. Do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie w myśl prawa niniejszego powołany jest wojewoda, właściwy według położenia przedmiotu wywłaszczenia. W tym miejscu zauważyć należy, że celem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie powinien złożyć wojewodzie uzasadniony wniosek wraz z odpowiednimi załącznikami (§ 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym). W art. 22 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym określono, że po przeprowadzeniu rozprawy wojewoda wydaje orzeczenie o wywłaszczeniu albo odmawia jego wydania, o ile zachodzą ku temu powody prawne lub faktyczne. Orzeczenie powinno w szczególności zawierać: 1) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia; 2) cel wywłaszczenia z określeniem rodzaju projektowanych robót; 3) uzasadnienie przyjęcia lub odrzucenia wniosków i sprzeciwów (art. 22 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, na co słusznie zwrócił uwagę organ, że z uwagi na treść orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w P. nie można stwierdzić, iż wydane zostało ono w trybie postępowania wywłaszczeniowego, gdyż ani podstawa prawna rozstrzygnięcia, ani inne przesłanki formalne (jak np. właściwość organu) nie zostały w nim spełnione. Orzeczenie nie zawiera ani informacji o tym, kto żądał pozbawienia prawa własności działki nr [...], ani tym bardziej w jakim celu i na jakie potrzeby. Brak jest również danych aby jakiekolwiek kroki, zmierzające do wywłaszczenia, zostały poczynione przed wszczęciem postępowania. Ponadto dokonując powyższej oceny Sad miał na uwadze, że dokument nadania ziemi stanowił w dacie jego wydania decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341). Także, że podstawę materialnoprawną orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w P. z dnia [...] grudnia 1949 r. stanowił art. 100 wskazanego wyżej rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. Przepis ten (odpowiednik obecnie obowiązującego art. 155 Kpa) stanowił, że prawomocne decyzje, na mocy których strony lub osoby inne nabyły prawa, mogą być uchylane lub zmieniane przez władzę, która je wydała, za zgodą stron lub osób, o ile nie sprzeciwiają się temu ustawy. Wobec powyższego stwierdzić należy, że orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w P. nie stanowiło aktu wywłaszczenia, a jedynie orzeczenie o uchyleniu dokumentu nadania. Co prawda skutkiem uchylenia aktu nadania było odjęcia prawa własności dotychczasowemu właścicielowi, to jednakże nie można uznać, iż uchylenie czy też zmiana aktu nadania stanowi wywłaszczenie. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącego, że J. S. nie zrzekł się prawa własności zauważyć należy, że powyższe nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Fakt wyrażenia zgody czy też nie na uchylenie orzeczenia o nadaniu ziemi ma znaczenie przy ocenie prawidłowości orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w P. z dnia [...] grudnia 1949 r., a nie przy rozpoznawania wniosku o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.