II GSK 1521/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1279/13 w sprawie ze skargi A. N. na rozstrzygnięcie Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego w B. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania na listę doradców rolniczych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego w B. na rzecz A. N. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A. N. na "rozstrzygnięcie" Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego w B. z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy wpisania na listę doradców rolniczych. Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wystąpiła do Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego w B. z wnioskiem o wpis na listę doradców rolniczych w oparciu o § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz doradzania odnośnie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej (Dz.U. Nr 89, poz. 545 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 7 maja 2008 r.). Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego w B. odmówił wpisania skarżącej na listę doradców rolniczych wskazując, że nie posiada ona odpowiedniego wykształcenia, określonego w § 9 pkt 3 ppkt 1 rozporządzenia z dnia 7 maja 2008 r. uprawniającego do wpisu na listę doradców rolniczych lub co najmniej 3-letniego stażu pracy w instytucji określonej w rozporządzeniu. Pismem z dnia 8 marca 2013 r. skarżąca złożyła odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. uznał za zasadne stanowisko Dyrektora Centrum. Następnie skarżąca wniosła do Sądu I instancji skargę wskazując jako przedmiot zaskarżenia decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zarządzeniem z dnia 28 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że przedmiotem skargi jest "pismo" Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego w B. w przedmiocie odmowy wpisu na listę doradców rolniczych, po czym oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji przyjął, że zaskarżone pismo to akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Przyjął także, że "odwołanie" złożone do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było w istocie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wyjaśnił, że odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. – nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu Sąd uznał, że organ prawidłowo ustalił, że skarżąca nie posiada odpowiedniego wykształcenia, określonego w § 9 pkt 3 ppkt 1, rozporządzenia z dnia 7 maja 2008 r. uprawniającego do wpisu na listę doradców rolniczych lub co najmniej 3-letniego stażu pracy w instytucji określonej w rozporządzeniu. Skarżąca ukończyła studia na kierunku wychowanie fizyczne oraz na kierunku turystyka i rekreacja. Zdaniem Sądu żaden ze wskazanych kierunków nie jest kierunkiem pokrewnym do kierunków wskazanych w § 9 pkt 3 ppkt 1 lit. a) rozporządzenia z dnia 7 maja 2008 r. tj. ochrony środowiska, ogrodnictwa, rolnictwa, leśnictwa, techniki rolniczej i leśnej, weterynarii, zootechniki. Organ zasadnie również przyjął, iż 3-letni staż pracy w rolnictwie i przynależność do Izby Rolniczej nie może być podstawą wpisu na listę doradców rolniczych. Sąd wyjaśnił, iż w przypadku nasuwających się wątpliwości co do zakwalifikowania danego kierunku studiów do kierunków pokrewnych w myśl § 9 pkt 3 ppkt 1 rozporządzenia z dnia 7 maja 2008 r. każdą sprawę należy rozpatrywać indywidualnie poprzez analizę programu nauczania na danym kierunku. Sąd nie dopatrzył się naruszenia w sprawie art. 65 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sformułowanego jako "pozaustawowa ingerencja w wolność wyboru zawodu", gdyż jak dotychczas żaden z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2008 r. nie został uznany za niezgodny z Konstytucją RP i nadal obowiązuje. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 p.p.s.a. II Skargę kasacyjną wniosła A. N. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - 1. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., w związku z art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), wyrażające się w nierozpoznaniu sprawy i zasadności wydania rozstrzygnięcia przez organy administracji: Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. i Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w B. z dnia [...] lutego 2013 r., w aspekcie obowiązującego prawa, a także w braku sprawowania w sposób należyty kontroli działalności administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w niniejszym postępowaniu nie doszło do wydania decyzji administracyjnej; - 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z-art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie/decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydane zostało z naruszeniem art. 138 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 7 maja 2008 r. i poprzedzające je rozstrzygnięcie Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w B. z dnia [...] lutego 2013 r., uzasadniającym ich uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu, że wpis na listę doradców rolniczych stanowi czynność materialno-techniczną, nie zaś decyzję, ponadto błędne ustalenie przez organy administracji stanu faktycznego w sprawie, to jest brak desygnatu wykształcenia skarżącej na kierunku pokrewnym do ochrony środowiska, ogrodnictwa, rolnictwa, leśnictwa, techniki rolniczej i leśnej, weterynarii, zootechniki. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie/decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r wydane zostało z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 i 2, art. 107 i art. 138 k.p.a. oraz w związku z art. § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 7 maja 2008 r., przez to, że pomimo tego, iż skarga zawierała zarzut naruszenia powyższych przepisów, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostało zawarte spełniające wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie. Uzasadnienie orzeczenia nieuwzględnienia tego zarzutu, bowiem brak w nim wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wszechstronnego i wnikliwego odniesienia się do zarzutu podniesionego przez stronę w skardze, podczas gdy uzasadnienie odnosić się powinno konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionego zarzutu oraz winno w sposób pełny i wszechstronny zarzut ten rozważać. - Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w B. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisnych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, a uchybienie temu przepisowi, z przyczyn poniżej wskazanych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zważyć bowiem trzeba, że skarżąca wystąpiła do właściwego organu o wpisanie jej na listę doradców rolniczych. Po odmowie dokonania wpisu wniosła odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który odmowę wpisu uznał za zasadną, i to właśnie rozstrzygniecie skarżąca zaskarżyła do Sądu I instancji, wskazując jako organ, którego działanie zaskarżono Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sekwencja czynności podjętych przez skarżącą wskazuje wprost, że w jej ocenie odmowa wpisu na listę doradców rolniczych następuje w formie decyzji administracyjnej wydawanej przez Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego, od której przysługuje odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na którego decyzję w konsekwencji przysługuje skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.. Tymczasem Sąd I instancji nie dokonując żadnej analizy prawnej przyjął, że "czynność odmowy wpisu na w.w. listę nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. tylko jest czynnością materialno-techniczną wchodzącą w zakres działalności organów administracji publicznej i jest poddana kontroli sądów administracyjnych jako akt dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Dla poparcia tego poglądu, jak już wskazano i co należy podkreślić, nie przedstawiono żadnego argumentu prawnego, dla którego Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że rozstrzygnięcie o odmowie wpisu na listę doradców rolniczych będące następstwem niespełnienia przesłanek materialnoprawnych określonych mocą art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 173 ) w przepisach wykonawczych (rozporządzeniu z dnia 7 maja 2008 r.) nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Przyjmując, że odmowa wpisu na listę doradców rolniczych stanowi czynność materialno- techniczną Sąd I instancji uznał, że to właśnie ta czynność jest przedmiotem skargi, po czym znowu nie wyjaśniając przesłanek takiego stanowiska stwierdził, że odwołanie wniesione do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – a więc innego organu, niż ten, którego działania według Sądu I instancji jest przedmiotem skargi – to "w istocie wezwanie do usunięcia prawa". Wskazując na przyczyny oddalenia skargi Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził nadto, że "organy administracji publicznej (...) nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Pomijając nawet kwestię użycia liczby mnogiej w odniesieniu do przyjętej przez Sąd I instancji koncepcji, że przedmiotem skargi jest akt ( czynność), o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zauważyć należy, że ta konstatacja Sądu I instancji sugeruje wyraźnie dwie kwestie. Po pierwsze Sąd jako wzorzec ewentualnego uwzględnienia skargi wyznaczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. odnoszący się przecież do decyzji i postanowień. Po wtóre Sąd przyjął, aczkolwiek tego nie wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie wpisu na listę doradców rolniczych regulują również przepisy postępowania, a przyjęty wzorzec kontroli zdaje się wskazywać na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. To jeszcze wzmaga wątpliwości, co do powodów prawnych, dla których Sąd I instancji przyjął, że odmowa wpisu na listę doradców rolniczych jest czynnością ( aktem) o materialno- technicznym charakterze . Te oczywiste braki i sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uniemożliwiają dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznej kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Przepis art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Tych wymogów, z przyczyn podanych nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Z kolei wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedwczesną czyni ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z §18 ust.1 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 461) orzekł jak w sentencji.