II SA/Sz 293/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. C., K. I., T. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę. Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zgłoszenia K. I., R. C. oraz T. W. z dnia [...] r., wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania obudów studni o wydajności 5 m³ na dobę i głębokości do 30 m w miejscowości [...] gm. [...] , na działkach o numerach geodezyjnych [...] w obrębie[...] . W uzasadnieniu Starosta wskazał, że dla obszaru w granicach, którego znajdują się działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr XXIII/230/08 Rady Miejskiej w Trzebiatowie z dnia 28 sierpnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 84, poz. 1788). Zdaniem Starosty wykonanie przedmiotowych obiektów narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wprowadzonego nakazu zaopatrzenia nieruchomości z całego obszaru opracowania w wodę z ujęć komunalnych. Starosta wyjaśnił również, że dołączone do zgłoszenia dokumenty świadczące o braku możliwości przyłączenia ww. działek do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, nie wykluczają stosowania zapisów planu miejscowego. Nadto dodał, że Z Z. Spółka z o.o. nie widzi przeszkód w budowie tych sieci ze środków własnych właścicieli działek. Oznacza to, że jest możliwość przyłączenia ww. działek do właściwych sieci, tyle że ze środków własnych zainteresowanych. W odwołaniu od decyzji organu I instancji K.I., R. C. oraz T. W. podnieśli, że decyzja Starosty oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzeczne są z art. 36 ust. 1 Prawa wodnego oraz z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto decyzja nie uwzględnia okoliczności faktycznych, które sprawiają, że przyjęcie w drodze wykładni ustaleń planu istnienia zakazu budowy studni doprowadzi do pozbawienia inwestorów możliwości korzystania z nieruchomości w sposób przewidziany w planie miejscowym. Wojewoda, rozpatrując wniesione odwołanie, decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że z treści § 2 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego wynika, iż dla całego obszaru objętego planem w § 8 uchwały ustalone zostały zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. Natomiast z treści § 5 ust. 1 pkt 1 wynika, iż ustalone zostały zasady ochrony środowiska poprzez realizację i rozbudowę systemu gospodarki wodno-ściekowej o wysokim stopniu sprawności, działającej w ramach rozwiązań systemowych gminy. Przepis § 8, określający zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, w ust. 1 odnosi się do zaopatrzenia w wodę, stanowiąc w pkt 1, iż źródłem zaopatrzenia w wodę jest ujęcie komunalne w[...] . Pkt 2 brzmi, iż zaopatrzenie w wodę w systemie zbiorowego zaopatrzenia w wodę (...). W ocenie organu odwoławczego powyższe zapisy miejscowego planu przewidują możliwość zaopatrzenia w wodę terenów objętych miejscowym planem (m. in. działek wskazanych w zgłoszeniu z dnia 16 listopada 2011 r.), z ujęcia komunalnego w [...] , poprzez system zbiorowego zaopatrzenia w wodę i w taki sposób należy realizować system gospodarki wodnej. Przyjęta w miejscowym planie realizacja gospodarki wodnej oparta została na generalnej zasadzie polegającej na korzystaniu z ujęcia komunalnego wody w [...] , a jedynymi możliwymi odstępstwami od tej zasady są wymienione w § 8 pkt 6 i 7 miejscowego planu sytuacje, dotyczące korzystania ze studni awaryjnych - z ujęcia na terenie O.W. "[...] " w [...] oraz dla celów przeciwpożarowych z hydrantów ulicznych zamontowanych na komunalnej sieci wodociągowej oraz z naturalnego zbiornika - Jeziora [...] . Plan miejscowy zawiera normy jednoznacznie regulujące zaopatrzenie w wodę, nie przewidując tzw. regulacji tymczasowych umożliwiających odstępstwo od ustaleń, poza ww. sytuacjami. Dalej Wojewoda podał, że załączone przez inwestorów pismo Z. Sp. z o.o., (znak: [...] z dnia [..] r.) wskazuje, iż na wysokości działki nr [...] (jednej z działek objętych zgłoszeniem) brak jest rozdzielczej sieci wodociągów i sieci kanalizacyjnej, do której można byłoby przyłączyć przedmiotową nieruchomość. Jednakże w piśmie tym wskazano na możliwość dostawy wody i odprowadzania ścieków poprzez zaprojektowanie i wykonanie sieci wodociągowej, przyłącza wodociągowego, sieci kanalizacji sanitarnej, przepompowni wewnętrznej. Istnieje w związku z tym możliwość przyłączenia przedmiotowych działek do sieci wodnej i kanalizacji sanitarnej. W tej sytuacji Wojewoda nie zgodził się z zarzutami inwestorów, jakoby wydany przez Starostę sprzeciw z dnia [...] r. mógł doprowadzić do pozbawienia inwestorów możliwości korzystania z nieruchomości w sposób przewidziany w planie. Odnosząc się do zarzutu odwołania, przyjęcia przez Starostę zgłoszenia z [...] r., Wojewoda wyjaśnił, że zgłoszenie to dotyczy innej nieruchomości, objętej zapisami odrębnego planu miejscowego i nie może stanowić wykładni w rozpatrywanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. I. R. C. oraz T. W. decyzji Wojewody zarzucili: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż zamierzona przez skarżących budowa studni narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: - art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli w niniejszej sprawie, - art. 11 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie okoliczności związanych z brakiem sprzeciwu względem budowy studni u innego mieszkańca tej samej miejscowości. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty . W uzasadnieniu skargi K. I., R. C. oraz T. W. powołali się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 28/09, którego argumentacja, zdaniem skarżących, znajduje w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem wydany został w niemal identycznym stanie faktycznym. Dalej skarżący wskazali na przepis art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który umożliwia ograniczenie prawa własności. Jednak, ich zdaniem, należyta wykładnia przedstawionego przepisu wymaga analizy przepisów konstytucyjnych, a także przepisów prawa cywilnego (przede wszystkim art. 140 k.c.). Przepisy konstytucji (art. 31 ust. 3) pozwalają na ograniczenie prawa własności, jednakże wskazują, iż warunkiem koniecznym jest to aby ograniczenia te były konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznie, albo wolności i praw innych osób. Konstytucja wskazuje również, iż ograniczenia nie mogą przy tym naruszać istoty prawa własności. Z zatem organy administracji publicznej powinny były dokonać wykładni prawa w szerszym ujęciu niż tylko w oparciu o treść ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uwadze organów uszło to, iż wykładnia przepisów ograniczających prawo własności nie może być wykładnią rozszerzającą. Ponadto ograniczenie prawa własności musi mieć charakter wyraźny i jednoznaczny (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski C.H. Beck 2011 r. Wyd. 6). Skarżący podnieśli również, że rozbudowa sieci kanalizacyjnej obejmie miejscowość [...] w odległej przyszłości i jest obecnie jedynie "koncepcją". W zaistniałym stanie faktycznym doszło do kuriozalnej sytuacji, w której poprzez sprzeciw wobec budowy studni zostali faktycznie pozbawieni dostępu do wody, co bezpośrednio skutkuje brakiem możliwości korzystania z nieruchomości będących ich własnością zgodnie z jej przeznaczeniem, nie mają bowiem żadnej realnej możliwości uzyskania dostępu do wody w inny sposób niż wskazany w zgłoszeniu. Zdaniem skarżących rozpoznanie niniejszej sprawy wymaga również przeanalizowania przepisów prawa wodnego. Zgodnie z art. 36 i art. 124 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (tj. Dz. U. 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) pobór wody nie przekraczający 5 m3 na dobę stanowi zwykłe korzystnie z wód, a do jego budowy nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Ustawodawca ustanowił takie przepisy, ponieważ uznał, iż tak niewielkie źródła ujęcia wody o wskazanych powyżej parametrach nie stanowią istotnej ingerencji w stosunki wodne i nie zagrażają innym dobrom, których ochrona wymagałaby ograniczenia prawa własności. Skoro w ustawie prawo wodne nie znalazły się ograniczenia prawa własności w zakresie budowy studni, tym bardziej nie powinny one znajdować się w akcie prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Według skarżących z powyższego jednoznacznie wynika, że organy administracji publicznej naruszyły swoim postępowaniem zasadę proporcjonalności wyrażoną we wskazanym już art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie można bowiem przyjąć, aby zakazanie skarżącym wybudowania studni o przedstawionych parametrach jawiło się jako "konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób." Ponadto sytuacja, w której w związku ze sprzeciwem organów administracji, skarżący z powodu braku dostępu do wody nie są w stanie korzystać z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem wyraźnie godzi w istotę prawa własności. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 11 K.p.a. skarżący podnieśli, że w treści odwołania od decyzji Starosty wskazali, iż Starosta nie wniósł sprzeciwu wobec zamiaru wybudowania w [...] studni przez Panią B.. W odpowiedzi na ten zarzut Wojewoda wskazał jedynie, iż działka Pani B. objęta została innym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla pełnego wyjaśnienia sprawy Wojewoda zobowiązany był przytoczyć jakim planem zagospodarowania przestrzennego objęta jest nieruchomość Pani B., a przede wszystkim wskazać czym postanowienia tego planu różnią się od postanowień planu dotyczącego nieruchomości skarżących. Bez podania tych informacji skarżący mają prawo odnieść wrażenie, iż nie zostali przez organy administracji potraktowani na równi z Panią B.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda , nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska w sprawie, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Mając na uwadze zakres kompetencji Sądu oraz stan faktyczny i prawny sprawy należało stwierdzić, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody [...] , utrzymująca w mocy decyzję Starosty , wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy obudów studni o wydajności 5 m³ na dobę i głębokości do 30 m, zlokalizowanych na działkach nr [...] położonych w obrębie[...] . Jak wynika z treści przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) planowane roboty budowlane wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie natomiast z treścią art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Na terenie objętym zgłoszeniem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miejską w Trzebiatowie uchwałą Nr XXIII/230/08 z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...] od Mrzeżyna do granicy portu w Dźwirzynie (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 84, poz. 1788), zatem planowane roboty budowlane nie mogą naruszać ustaleń tego planu. W ustaleniach ogólnych dla obszaru planu, konkretnie w § 8 określającym zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz powiązania komunikacyjne, w ust. 1. "Zaopatrzenie w wodę", w pkt 1 i 2 uchwały podano: "źródłem zaopatrzenia w wodę jest ujęcie komunalne w [...] ; zaopatrzenie w wodę w systemie zbiorowego zaopatrzenia, z doprowadzeniem wody do osiedla mieszkaniowego w [...] , w tym do kompleksu mieszkalnego, istniejącą magistralą wodociągową Ø 160 [...] -[...] , z rozprowadzeniem istniejącą i projektowaną siecią rozdzielczą". Natomiast w ustaleniach szczegółowych dla terenu elementarnego[...] , w granicach którego mieszczą się działki skarżących, podano, że teren przeznaczony jest pod zabudowę pensjonatową oraz dopuszczono uzupełniająca funkcję mieszkaniową właściciela nieruchomości i personelu. Nadto w ustaleniach dotyczących infrastruktury technicznej podano: "obsługa w oparciu o projektowane sieci inżynieryjne uzbrojenia terenu z przyległych dróg." Analiza przytoczonych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala stwierdzić, że na tym terenie planowane jest zabudowa pensjonatowa z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej właściciela nieruchomości i personelu. Przewidziano również, że infrastruktura techniczna dla obsługi mających powstać pensjonatów waz z funkcją mieszkalną, odbywać się będzie poprzez projektowane uzbrojenie terenu z przyległych dróg. Ustalenia planu nie dopuszczają żadnych odstępstw od tego wymogu, ani rozwiązań tymczasowych. Tymczasem planowana przez skarżących inwestycja, wbrew temu co wynika z ustaleń miejscowego planu, przewiduje pobór wody z ujęcia wód podziemnych, a nie z sieci wodociągowej. W tej sytuacji organy w sposób prawidłowy uznały, iż planowane przez skarżących roboty budowlane polegające na wykonaniu obudów studni o wydajności 5 m³ na dobę i głębokości do 30 m, naruszają ustalenia § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ustalenia szczegółowe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...] od [...] do granicy portu w [...] dotyczące infrastruktury technicznej. Zdaniem Sąd organy dokonały prawidłowej interpretacji zapisów planu. Ustalenia planu zostały na tyle precyzyjnie sformułowane, że przy ich odczytywaniu wystarczające było sięgnięcie do dyrektyw językowych wykładni, bez potrzeby sięgania do dyrektyw funkcjonalnych. Wbrew twierdzeniu skarżących nie zawarcie w ustaleniach planu zakazu budowy ujęć wód podziemnych nie może być interpretowany w ten sposób, iż oznacz to zezwolenie na ich wybudowanie, bez względu na treść pozostałych ustaleń planu. Biorąc pod uwagę zasady techniki legislacyjnej, należy wskazać, że zakazy mogą być wyrażane również w taki sposób, że dopuszczenie ustaleniami planu na danym terenie określonej zabudowy (infrastruktury technicznej) oznacza zakaz realizacji innej zabudowy (infrastruktury technicznej) niż dopuszczona tymi ustaleniami. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 28/09, na który skarżący powołują się w treści skargi. W takiej sytuacji nie można zarzuć Wojewodzie, iż wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 7 K.p.a. Jeżeli bowiem organy działają na podstawie przepisów prawa i w zgodzie z tymi przepisami, to nie naruszają słusznego interesu strony, o którym mowa w art. 7 K.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a zatem nie zachodziła potrzeba jego interpretacji z uwzględnieniem treści art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 140 K.c. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że zarzuty kwestionujące treść ustaleń planu miejscowego należało podnosić w trakcie procedury planistycznej, a obecnie ewentualnie w skardze na uchwałę w sprawie planu miejscowego. Również przepisy art. 36 i art. 124 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie, a zatem zaskarżoną decyzją nie mogły zostać naruszone. Chybiony jest także kolejny zarzut skargi naruszenia prze Wojewodę przepisu art. 11 K.p.a. Wyartykułowana w tym przepisie zasada przekonywania nie obejmuje obowiązku organu szczegółowego informowania o przesłankach podjęcia decyzji w innej sprawie administracyjnej dotyczącej innego podmiotu, nawet jeżeli są to sprawy przedmiotowo podobne. Wojewoda nie miał obowiązku przytaczać ustaleń planu miejscowego obowiązującego na nieruchomościach sąsiednich, tym bardziej, że miejscowy plan, jako przepis powszechnie obowiązującego prawa, został opublikowany w dzienniku urzędowym i każdy może zapoznać się z jego treścią. Uznając, zatem, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), skargę oddalił.