I SA/Rz 1124/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Grzegorz Panek / spr./ WSA Tomasz Smoleń Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 lutego 2014r. spraw ze skarg A. P. na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2013r. - nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania co do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006r. do października 2006r. finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami, - nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania co do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami za okres od lipca 2006r. do października 2006r. w części finansowanej przez płatnika, - nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należnych od ubezpieczonego będącego płatnikiem, składek wraz z odsetkami na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006r. do kwietnia 2008r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2008r. do kwietnia 2008r., Fundusz Pracy za lipiec 2006r. i okres od grudnia 2006r. do kwietnia 2008r. oraz odmowy umorzenia składek finansowanych przez płatnika za ubezpieczonych na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006r. do października 2006r. 1) stwierdza nieważność zaskarżonych decyzji z dnia [...] października 2013r. nrnr [...], [...] oraz poprzedzających je decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2013r. nrnr [...], [...], 2) uchyla zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2013r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...], 3) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) i 2) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżonymi decyzjami Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzje własne z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], [...], [...], którymi odpowiednio: - umorzył postępowanie co do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006 r. do października 2006 r. finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami, - umorzył postępowanie co do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami za okres od lipca 2006 r. do października 2006 r. w części finansowanej przez płatnika, - odmówił umorzenia należnych od ubezpieczonego będącego płatnikiem, składek wraz z odsetkami na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006 r. do kwietnia 2008 r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2008 r. do kwietnia 2008 r., Fundusz Pracy za lipiec 2006 r. i okres od grudnia 2006 r. do kwietnia 2008 r. oraz odmowy umorzenia składek finansowanych przez płatnika za ubezpieczonych na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006 r. do października 2006 r. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że A.P. w dniu 14 sierpnia 2012 r. (data wpływu wniosku do organu) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z prośbą o umorzenie zaległych składek za okres od lipca 2006 r. do kwietnia 2008 r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej pod nazwą "A" A.P. Wniosek swój umotywowała trudną sytuacją majątkową, rodzinną i zdrowotną. Jak wskazała, w trakcie prowadzonej przez nią działalności gospodarczej wygrała "duży" przetarg. Niewywiązanie się przez nią z warunków wówczas zawartej umowy pociągnęło olbrzymie straty związane z karami umownymi, które stały się podstawą zaciągniętych kredytów, wypowiedzeniem umów przez pracowników, a w konsekwencji zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej w dniu 1 kwietnia 2008 r. Dodatkowo jej trudną sytuację pogorszyła śmierć męża w dniu 2 lutego 2007 r. Stała się na odtąd jedynym żywicielem rodziny, a na jej utrzymaniu pozostali dwaj studiujący wówczas synowie. Podjęła wówczas zatrudnienie u P.S., świadczącego również usługi geodezyjne. Pomimo tego, że otrzymywane z tego tytułu wynagrodzenie nie przekraczało minimalnego wynagrodzenia za pracę, według aneksu do umowy o pracę od stycznia 2012r. wynosiło 1500 zł, A.P. wyraziła zgodę na potrącanie połowy zarobków na poczet zaległości z tytułu należnych składek. Jak się później okazało jej pracodawca nie tylko nie wypłacał jej wynagrodzenia, ale również nie wywiązał się z obowiązku przekazywania pieniędzy komornikowi. W stosunku do niej zalega ze spłatą 9.807,94 zł, wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 16.045,47 zł. W dniu 5 listopada 2012 r. skarżąca złożyła oświadczenie o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia z powodu dopuszczenia się przez pracodawcę ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków wobec pracownika tj. zaleganie z wypłatą ponad trzymiesięcznego wynagrodzenia za pracę. Pomimo tego, że posiada w stosunku do P.S. wierzytelność, to są to jedynie "pieniądze na papierze", ponieważ nie posiada on żadnego majątku, w związku z czym postępowanie egzekucyjne wobec niego zostanie umorzone, a ona nadal pozostanie z rosnącymi wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należnościami. Trudna sytuacja finansowa, na którą się powołuje wpłynęła na znaczne pogorszenie stanu zdrowia. Popadła w depresję, leczy się z powodu cukrzycy, wysokiego cholesterolu, arytmii serca i żylaków. Obecnie ma 51 lat, co przy uwzględnieniu jej stanu zdrowia czyni mało prawdopodobnym znalezienie pracy. Po mężu otrzymuje rentę w wysokości około 970 zł. Nie korzystała i nadal nie korzysta z opieki społecznej. Z ustaleń organu wynikało również, że A.P. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej osiągnęła w: 2007 roku przychód 121 790,3 8 zł, dochód 34 522,68 zł, 2008 roku przychód 1 803,28zł, strata 5 266,72 zł, 2009 roku przychód 41 473,25 zł, dochód 20 612,60zł, 2010 roku nie wykazywano przychodu 2011 roku nie wykazywano przychodu Dochody z innych źródeł: rok 2008 dochód 8 005,40 z - wynagrodzenie ze stosunku pracy, rok 2009 dochód 13 977,00 zł - wynagrodzenie ze stosunku pracy, rok 2010 dochód 14 135,28 zł - wynagrodzenie ze stosunku pracy, rok 2011 dochód 14 963,28zł - wynagrodzenie ze stosunku pracy, rok 2011 dochód 4 972,20zł - emerytura/renta. Według złożonego przez A.P. oświadczenia, jej miesięczne wydatki na utrzymanie kształtują się w granicach 640 zł i są to wydatki na energię elektryczną 170,00 zł, telefon stacjonarny 90 zł, zakup butli z gazem 140,00 zł, dojazdy do pracy 250 zł. Po przeprowadzeniu postępowania ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] a ponadto odrębnymi decyzjami umorzył jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie: - umorzenia składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006 r. do października 2006 r., - umorzenia składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006 r. do października 2006 r. (plus odsetki za zwłokę) oraz odsetek od składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek na ubezpieczenie społeczne, na podstawie (decyzje z dnia [...] października 2012 r. o numerach odpowiednio: [...] i [...]). Z akt sprawy nie wynika, aby co do tych decyzji zostały wniesione wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Analizując przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne organ I instancji stwierdził, w stosunku do skarżącej nie zachodzi całkowita nieściągalność, o jakiej mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej u.s.u.s.), Przeciwko niej prowadzona była egzekucja własna, która okazała się nieskuteczna, ale obecnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. W ocenie ZUS nie została spełniona także żadna ze szczególnych przesłanek określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. - dalej: rozporządzenie wykonawcze z 2003 r. Żaden z członków jej rodziny nie cierpi na przewlekłą chorobę, która wymagałaby sprawowania stałej opieki, natomiast stan zdrowia samej skarżącej nie stanowił przyczyny zaprzestania przez nią prowadzenia działalności gospodarczej. Z dokumentów wynika, że wykreślenia działalności gospodarczej z ewidencji skarżąca dokonała dopiero w dniu 31 lipca 2012r., a zły stan zdrowia miał powstać dużo wcześniej. Po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji A.P. wniosła do tutejszego Sądu skargę na decyzję ZUS z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Decyzją tą ZUS w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r. uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał między innymi, na braki zaskarżonej decyzji związane z jej redakcją. Odnosząc się do kwestii dotyczącej odmowy umorzenia zaległych składek wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że w stosunku do skarżącej nie zachodzi całkowita nieściągalność. W ocenie sądu organ nie zbadał także należycie czy opłacenie składek pozbawi skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzjami z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], [...], [...], odpowiednio: - umorzył postępowanie co do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006 r. do października 2006 r. finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami, - umorzył postępowanie co do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami za okres od lipca 2006 r. do października 2006 r. w części finansowanej przez płatnika, - odmówił umorzenia należnych od ubezpieczonego będącego płatnikiem, składek wraz z odsetkami na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006 r. do kwietnia 2008 r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2008 r. do kwietnia 2008 r., Fundusz Pracy za lipiec 2006 r. i okres od grudnia 2006 r. do kwietnia 2008 r. oraz odmowy umorzenia składek finansowanych przez płatnika za ubezpieczonych na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006 r. do października 2006 r. Decyzje te zostały utrzymane w mocy decyzjami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2013 r. o nr [...], [...], [...]. W skargach na te decyzje skarżąca A.P. ponownie powołała się na swoją sytuację finansową i rodzinną. Wskazała, że pomimo zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r. (sygn. akt I SA/Rz 87/13) organ wydał rozstrzygnięcia o niemal identycznej treści. Skarżąca wskazała także, że dobrowolnie zgodziła się spłacać zaległe składki. Wyraziła zgodę na zajęcie połowy jej wynagrodzenia za pracę. Okazało się jednak, że pracodawca nie odprowadzał zajętej części wynagrodzenia na rachunek organu egzekucyjnego. W odpowiedziach na skargi ZUS wniósł o ich oddalenie, podtrzymując reprezentowane dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu ich wydania. Zakres tej kontroli wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), której art. 134 § 1 wskazuje, iż Sąd orzekając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami podnoszonymi w skardze, ani też powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na zakres sądowej kontroli wpływa również fakt, że poddane kontroli decyzje mają charakter uznaniowy. Przejawia się on w użyciu przez ustawodawcę zwrotu "może". W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie sposób rozstrzygnięcia, będący wynikiem dokonania wyboru. Kontroli podlega zarówno wykładnia prawa materialnego, jak i właściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, uwzględniające wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. Rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy organ prawidłowo ustalił, że przesłanki umorzenia zostały spełnione lub że żadna z nich w stanie faktycznym sprawy nie występuje. Natomiast o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, rozstrzyga organ administracji publicznej w ramach przysługującego mu wyboru. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w przypadku orzekania przez organ po uprzednim uchyleniu aktu przez sąd administracyjny, co miało miejsce w niniejszej sprawie, zastosowanie znajdzie również przepis art. 153 p.p.s.a., który stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji w tak zakreślonych granicach, Sąd uznał, że odnośnie decyzji ZUS z dnia [...] października 2013 r. utrzymujących w mocy decyzje ZUS z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], [...], (zwanych dalej decyzjami umorzeniowymi) którymi organ odpowiednio: - umorzył postępowanie co do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006 r. do października 2006 r. finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami, - umorzył postępowanie co do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami za okres od lipca 2006 r. do października 2006 r. w części finansowanej przez płatnika, należało stwierdzić ich nieważność. W przypadku tych decyzji doszło bowiem do sytuacji w której organ orzekał w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Mianowicie o takiej samej treści rozstrzygnięcia zostały zawarte w decyzjach z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i [...] od których to decyzji nie były wnoszone środki odwoławcze - wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony tylko od decyzji z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. W wyniku jego rozpatrzenia została wydana decyzja ZUS z dnia [...] grudnia 2012 r. [...], na którą następnie została złożona skarga do sądu administracyjnego. W wyniku jej rozpoznania zostały uchylone dwie ostatnio wskazane decyzje. Uchylenie tych decyzji nie miało żadnego wpływu na trwałość decyzji umorzeniowych z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i [...]. Z niezrozumiałych zatem powodów organ jeszcze raz wydawał w tym przedmiocie rozstrzygnięcia. Ponadto odnośnie decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...], którą odmówiono umorzenia należnych od ubezpieczonego będącego płatnikiem, składek wraz z odsetkami na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006 r. do kwietnia 2008 r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2008 r. do kwietnia 2008 r., Fundusz Pracy za lipiec 2006 r. i okres od grudnia 2006 r. do kwietnia 2008 r. oraz odmowy umorzenia składek finansowanych przez płatnika za ubezpieczonych na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2006 r. do października 2006 r. zachowuje swoją aktualność uwaga zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r. (sygn. akt I SA/Rz 87/13) odnośnie przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Mianowicie wątpliwości w zakresie przedmiotu rozstrzygnięcia budzi zalegająca w aktach decyzja ZUS z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania z wniosku A.P. o umorzenie składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca do października 2006 r. w kwocie 2.034,94 zł plus odsetki za zwłokę w kwocie 1.465,00zł oraz odsetek od składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek w kwocie 1.525,00zł. W ocenie Sądu przedmiot powyższej sprawy jest tożsamy z określonym w decyzji odmawiającej umorzenia należności (tj. decyzji nr [...]), a rozstrzygnięcie jest odmienne. Organ powinien zatem rozważyć, czy przy ponownym orzekaniu w niniejszej sprawie objąć rozstrzygnięciem tę część należności, a jeśli tak, to w pierwszym rzędzie należałoby usunąć z obrotu prawnego decyzję, w której orzeczono o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Ponadto w ponownym postępowaniu organ powinien poczynić ustalenia odnośnie egzekucji prowadzonej w stosunku do byłego pracodawcy skarżącej. Podkreślenia tutaj wymaga, że w stosunku do tej osoby zostało wydanie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego postanowienie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] którym określono wysokość wierzytelności nieprzekazanej przez dłużnika zajętej wierzytelności w kwocie 16.045,47 zł. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia oraz z protokołu z dnia 8 sierpnia 2012 r. były pracodawca przez okres czterech lat (2009- 2012) wypłacał skarżącej wynagrodzenie w pomniejszonej o połowę wysokości. Potrąconych kwot nie odprowadzał jednak na rachunek organu egzekucyjnego. Kwota nieodprowadzonych kwot w dużej mierze pokrywa zadłużenie skarżącej wobec ZUS z tytułu zaległych składek. Kwestie te w żaden sposób nie zostały przez organ wyjaśnione. Nie wystarczające jest zatem w ocenie Sądu stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że tytuły wykonawcze znajdują się w stanie spraw do załatwienia. Organ w tej mierze powinien wykazać się stosowną inicjatywą i przy wykorzystaniu wszelkich możliwych środków doprowadzić do wyegzekwowania należnych kwot od dłużnika zajętej wierzytelności. Bierna postawa ZUS w tej mierze jak i organu egzekucyjnego prowadzi bowiem do takiej oto sytuacji, że skarżąca przez okres czterech lat spłacała zaległe składki, które jednak nie trafiły na rachunek organu egzekucyjnego. W chwili obecnej po raz kolejny spłaca te składki bowiem jak wynika ze złożonego na rozprawie dnia 6 lutego 2014 r. oświadczenia, została jej zajęta renta na poczet zaległych składek. Taki stan rzeczy jawi się jako oczywiście krzywdzący i niesprawiedliwy. W związku z powyższymi okolicznościami także ustalenia organu odnoszące się do wysokości otrzymywanego przez skarżącą wynagrodzenia za pracę w tych latach należy uznać za nieprawdziwe. Skarżąca bowiem de facto w latach 2009-2012 otrzymywała wynagrodzenie pomniejszone. Należało zatem uznać, że zebrany materiał dowodowy, w konfrontacji z zarzutami skarżącej, jawi się jako niezupełny i niewyczerpujący, a dokonane na jego podstawie ustalenia i wnioski muszą zostać uznane za przedwczesne. Wobec powyższego, z uwagi na naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art.. 107 § 3 k.p.a., należało, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i pkt 2 p.p.s.a., orzec jak sentencji. Działając na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji poprzedzających zaskarżone decyzje gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W przedmiocie wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.