I OSK 1529/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 22 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 765/13 w sprawie ze skargi A. S. i B. S. na uchwałę Rady Gminy Końskowola z dnia 24 kwietnia 2013 r. nr XXXII/148/13 w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej im. Adama Chmielowskiego w Skowieszynie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S. i B. S. solidarnie na rzecz Gminy Końskowola 120 złotych (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 6 lutego 2014 r., III SA/Lu 765/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. i B. S. na uchwałę Rady Gminy Końskowola z 24 kwietnia 2013 r., nr XXXII/148/13 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej im. A. Chmielowskiego w Skowieszynie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżących dotyczącym braku skutecznego zawiadomienia skarżących o likwidacji szkoły. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej "u.s.o.") szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Jednocześnie przepis ten nakłada na organ prowadzący szkołę obowiązek powiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Ustawa o systemie oświaty została znowelizowana ustawą z 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r., Nr 56, poz. 458). Utracił wówczas moc art. 59 ust. 2b u.s.o., który przewidywał, że opinia kuratora w sprawie likwidacji szkoły była wydawana w formie postanowienia, a więc aktu zaskarżalnego w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesądzało to o złożoności procesu likwidacji szkoły, który łączył w sobie postępowanie uchwałodawcze i administracyjne, a tym samym uzasadniało stosowanie do obowiązku zawiadamiania rodziców uczniów, wymogów przewidzianych w k.p.a. Po zmianie dokonanej ustawą z 19 marca 2009 r., opinia kuratora nie ma już charakteru aktu administracyjnego. Skierowane do rodziców uczniów zawiadomienie o likwidacji szkoły może być zatem dokonane w dowolnej formie, przy czym powinno do nich rzeczywiście dotrzeć i to w odpowiednim terminie, np. poprzez powiadomienie na zebraniu, na którym rodzice podpisali listę obecności lub przez złożenie przez rodzica oświadczenia, że powyższy fakt jest mu znany - wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2629/12). Możliwe jest też doręczenie za pośrednictwem poczty. Wówczas, wywiązanie się z obowiązku zawiadomienia rodziców uczniów ocenia się w oparciu o normy stosowane w polskim systemie prawa (w przepisach procedury cywilnej, administracyjnej czy sądowoadministracyjnej w powiązaniu z przepisami o warunkach wykonywania usług pocztowych). W rozpatrywanej sprawie zawiadomienia o likwidacji szkoły zostały nadane w dniu 21 lutego 2013 r., odrębnie dla B. S. oraz dla A. S., za pośrednictwem Poczty Polskiej jako przesyłki polecone za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, obie przesyłki zostały doręczone A. S. 22 lutego 2013 r., tj. dorosłemu domownikowi, który zobowiązał się oddać przesyłki adresatom. Stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 3 ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., Nr 1529 ze zm.) przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także wydana ze skutkiem doręczenia osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem, jeżeli adresat nie złożył w placówce pocztowej zastrzeżenia w zakresie doręczenia przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego pod adresem wskazanym na przesyłce pocztowej, przekazie pocztowym lub w umowie o świadczenie usługi pocztowej, bądź w placówce pocztowej, po złożeniu na piśmie oświadczenia o zamieszkiwaniu razem z adresatem. Uregulowany w tym przepisie sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Tryb ten nie wymaga, aby podjęcie się oddania pisma adresatowi miało formułę wyraźnego oświadczenia, z którego treści wynikać miałaby zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego oddania go adresatowi. Stosownie do § 35 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. z 2004 r., Nr 5, poz. 34 ze zm.) pokwitowanie odbioru przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego powinno zawierać jedynie czytelny podpis odbiorcy i datę odbioru. W niniejszej sprawie zawiadomienie zostało prawidłowo doręczone dorosłemu domownikowi, tj. bratu skarżącego, który - jak wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji - zobowiązał się do przekazania korespondencji adresatowi, co potwierdził swoim podpisem. Ponadto, w dniu 25 lutego 2013 r. odbyło się spotkanie Wójta Gminy Końskowola z rodzicami uczniów Szkoły Podstawowej w Skowieszynie, dotyczące zamiaru likwidacji szkoły. Z listy obecności uczestników tego zebrania wynika, że uczestniczyła w nim B. S. Nie można również uznać zarzutu skarżących dotyczącego reasumpcji głosowania podczas podejmowania uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Jak bowiem wynika z protokołu Nr XXX/2013 z sesji Rady Gminy Końskowola, która odbyła się w dniu 20 lutego 2013 r., podczas głosowania nad przyjęciem uchwały o zamiarze likwidacji szkoły doszło do zwykłej pomyłki w liczeniu głosów. Liczący głosy Wiceprzewodniczący Rady podał następujący wynik głosowania: 9 głosów "za", 1 głos "przeciw" i 2 głosy "wstrzymujące". Jednak z uwagi na to, że w sesji uczestniczyło 13 radnych, a żaden z radnych nie wyłączył się z głosowania, Przewodnicząca Rady jeszcze raz przeliczyła oddane głosy. Po ich sprawdzeniu został stwierdzony wynik 10 głosów "za", 1 głos "przeciw" i 2 głosy "wstrzymujące się". Należy bowiem odróżnić reasumpcję głosowania, która jest możliwa w razie zaistnienia istotnych i nie dających się usunąć wątpliwości co do przebiegu głosowania, obliczenia jego wyników lub wprowadzenia radnych w błąd co do zasad głosowania, od pomyłki w liczeniu głosów, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej, którą A. i B. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucono Sądowi: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 59 ust. 1 w związku z art. 5c pkt 1 u.s.o. przez brak pisemnego zawiadomienia skarżących o zamiarze likwidacji szkoły; b) art. 37 ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy – Prawo pocztowe przez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że prawidłowym było doręczenie dokonane w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy przepis ten stanowi, iż przesyłka pocztowa może być wydana ze skutkiem doręczenia osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem pod adresem wskazanym na przesyłce pocztowej; zaś w niekwestionowanym przez strony stanie faktycznym niniejszej sprawy, doręczenie nastąpiło do rąk A. S., spotkanego przez listonosza "na trasie rozwożenia doręczeń", zatem sprzecznie z wynikającym z językowej wykładni naruszonego przepisu dopuszczalnym sposobem doręczenia; c) art. 14 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) polegające na naruszeniu procedury obowiązującej przy podejmowaniu uchwał przejawiające się w reasumpcji głosowania w przedmiocie podjęcia uchwały z 20 lutego 2013 r., nr XXX/140/13 o zamiarze likwidacji Szkoły; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1 i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), przez oddalenie skargi, pomimo że uchwała z 20 lutego 2013 r., nr XXX/140/13 o zamiarze likwidacji Szkoły nie została skutecznie doręczona skarżącym zgodnie z art. 42 i 43 k.p.a., a tym samym wadliwe było podjęcie przez Radę Gminy Końskowola uchwały z 24 kwietnia 2013 r., nr XXXII/148/13 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej im. Adama Chmielowskiego w Skowieszynie. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że korespondencję przeznaczoną dla skarżących listonosz doręczył bratu skarżącego, na trasie rozwożenia doręczeń, z pominięciem choćby próby doręczenia jej adresatom w ich miejscu zamieszkania. Doręczenie takie, wbrew stanowisku WSA, nie może być uznane za skuteczne. Przywołany przez Sąd I instancji art. 37 ustawy – Prawo pocztowe umożliwia doręczenie przesyłki pocztowej do rąk osoby pełnoletniej zamieszkałej z adresatem, ale tylko pod adresem wskazanym na przesyłce pocztowej. W stanie faktycznym, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, doręczenie dokonane do rąk A. S., poza miejscem zamieszkania - na trasie przewozu przesyłki, nie może zostać uznane za skuteczne. Podobne wnioski należy wysnuć z art. 42 i 43 k.p.a. Z wykładni językowej art. 42 § 1, 2 i 3 wynika, że organ doręcza pisma osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, a także w lokalu organu administracji publicznej, chyba że przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W przedmiotowym stanie faktycznym doręczenie nastąpiło do rąk brata męża B. S. spotkanego "na trasie rozwożenia doręczeń". Okoliczność ta nie została zakwestionowana ani przez organ. Z art. 42 § 3 k.p.a. wynika, że doręczenie pisma w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie, jest dopuszczalne nie tylko w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i § 2, lecz także w razie koniecznej potrzeby, co należy do uznania organu. Organ nie jest zatem w każdym wypadku obowiązany wykazywać, że doręczenie pisma zgodnie z art. 42 § 1 i § 2 nie było możliwe, jeżeli wykaże, że doręczenia pisma tam, gdzie się adresata zastało, wymagała konieczna potrzeba. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, w których niezwłoczne doręczenie pisma leży w interesie adresata. W niniejszej sprawie należy odmówić słuszności tezie o istnieniu koniecznej potrzeby w doręczeniu pisma, tym bardziej, że nie leżało ono w interesie adresata. B. i A. S. będący rodzicami ucznia uczęszczającego do szkoły w Skowieszynie nie mają interesu prawnego w likwidacji tej szkoły. W związku z tym organ w istocie nie dopełnił obowiązku powiadomienia rodziców co najmniej na 6 miesięcy przed terminem planowanej likwidacji o tym zamiarze. Stanowi to podstawę do stwierdzenia, że podjęta następnie uchwała o likwidacji szkoły jest niezgodna z przepisami prawa. Pomimo wskazania powyższych uchybień w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarga została oddalona. Ponadto, przy podejmowaniu uchwały o zamiarze likwidacji Szkoły z 20 lutego 2013 r. Rada Gminy Końskowola naruszyła przepis art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, regulujący zasady podejmowania uchwał. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, wbrew ocenie dokonanej przez WSA w Lublinie, doszło do reasumpcji głosowania, zaś ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani Załącznik Nr 4 do statutu gminy, określający Zasady i tryb procedowania Rady Gminy Końskowola nie przewidują takiej możliwości. W trakcie głosowania nad uchwałą, co potwierdza utrwalony w formie nagrania przebieg sesji, Przewodnicząca, po oddaniu głosów przez radnych, wystąpiła ponownie z zapytaniem o głosy wstrzymujące się i głosy oddane przeciw. Co istotne, po tak postawionym zapytaniu stwierdzony został wynik: "za" - 10, "przeciw" – 1, "wstrzymujących" - 2. Podkreślić należy, że pytanie nie dotyczyło głosów "za". Tymczasem pierwotnie ustalony wynik głosowania był następujący: "za" - 9, "przeciw" - 1, "wstrzymujących" - 2. Tym samym nie sposób twierdzić, że w wyniku zapytania Przewodniczącej doszło do sprostowania błędu rachunkowego. Analiza skutków prawnych zaistniałej sytuacji prowadzi do konkluzji, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nawet w przypadku braku stosownych regulacji w ustawie oraz w obowiązującym prawie miejscowym, przeprowadzenie ponownego głosowania nad uchwałą mogłoby mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy złożony zostałby wniosek o takie głosowanie, który następnie zostałby przegłosowany przez obecnych na sesji radnych. Podkreślić jednak wypada, że taka sytuacja nie miała miejsca. Nawet gdyby przyjąć, że intencją Przewodniczącej było dokonanie sprawdzenia wyników głosowania - z pierwotnych wyników głosowania otrzymujemy łączną ilość głosów 12, zaś radnych w sesji uczestniczyło 13 - to wobec posiadania możliwości odtworzenia przebiegu sesji, który był nagrywany, takie działanie byłoby uzasadnione, a przede wszystkim, wykluczałoby możliwość "zmiany zdania" przez głosujących radnych. Nie sposób także wykluczyć sytuacji, że w toku pierwszego głosowania doszło do oddania głosu nieważnego, zatem takiej kategorii głosu, który nie został przez Gminę uwzględniony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo pocztowe przez błędną jego wykładnię jest bezzasadny, ponieważ przepis ten stanowi, że przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także wydana ze skutkiem doręczenia osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem, jeżeli adresat nie złożył w placówce pocztowej zastrzeżenia w zakresie doręczenia przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego pod adresem wskazanym na przesyłce pocztowej, przekazie pocztowym lub w umowie o świadczenie usługi pocztowej, bądź w placówce pocztowej, po złożeniu na piśmie oświadczenia o zamieszkiwaniu razem z adresatem. Zatem przytoczony przepis nie wymaga, ażeby osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem doręczono przesyłkę pocztową w miejscu zamieszkania adresata. Na marginesie należy również podnieść, że twierdzenie skarżących, iż w niekwestionowanym przez strony stanie faktycznym niniejszej sprawy, doręczenie nastąpiło do rąk A. S., spotkanego przez listonosza na "trasie rozwożenia doręczeń" jest gołosłowne, bo nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy (skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na zaistnienie takiego zdarzenia). Zaś zgodnie z art. 133 p.p.s.a. sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Nie doszło również do naruszenia art. 42 i 43 k.p.a., ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie W konsekwencji zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 w związku z art. 5c pkt 1 u.s.o. przez brak pisemnego zawiadomienia skarżących o zamiarze likwidacji szkoły należało uznać za chybiony, albowiem skarżący skutecznie zostali powiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji. W stosunku do B. S. miało to miejsce w dniu 25 lutego 2013 r. podczas spotkania Wójta Gminy Końskowola z rodzicami uczniów Szkoły Podstawowej w Skowieszynie w sprawie zamiaru likwidacji tej Szkoły. W zebraniu tym skarżąca uczestniczyła, a jej obecność została potwierdzona własnoręcznym podpisem na liście obecności. Nie doszło również do naruszenia art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, które miałoby polegać na naruszeniu procedury obowiązującej przy podejmowaniu uchwał poprzez reasumpcję głosowania w przedmiocie podjęcia uchwały z 20 lutego 2013 r., nr XXX/140/13 o zamiarze likwidacji Szkoły. Reasumpcja oznacza ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ połączone z równoczesnym uchyleniem skutków uprzedniego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie doszło do powtórnego głosowania w sprawie. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, doszło jedynie do powtórnego przeliczenia oddanych głosów. W konsekwencji również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi należało uznać za niesłuszny, ponieważ skarżący skutecznie zostali poinformowani o treści uchwały z 20 lutego 2013 r., nr XXX/140/13 o zamiarze likwidacji Szkoły. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.