III SA/Kr 751/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2013r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2012 roku sygn. akt III SA/Kr 146/12 , decyzją z dnia [...] 2013 roku nr [...] odmówił skarżącej M. P. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem R. P. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wyjaśnił , że w dniu 24 sierpnia 2011r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego . Decyzją z dnia [...] 2011r. organ odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2011r. uchyliło w całości przedmiotową decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 23 listopada 2011r. organ ponownie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem i rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012r. , sygn.akt III SA/Kr 146/12 uchylił powyższe decyzje i zobowiązał organ pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w tym wyroku. Rozpatrując wniosek skarżącej po raz trzeci organ uwzględniając wykładnię art.17 ust.5 pkt.2 lit.a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2013.1456) dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ww. wyroku , zgodnie z którą fakt pozostawania skarżącej w związku małżeńskim z R. P. nie wyklucza jej z kręgu osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego , dokonał następujących ustaleń : mąż skarżącej jest osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności . Skarżąca w dniu 24 sierpnia 2011r. złożyła oświadczenie , że rezygnuje z podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad mężem. Organ ustalił , że skarżąca była zatrudniona w okresie od 28 czerwca 1979r. do dnia 29 lutego 2000r. , a od dnia 1 marca 2000r. zarejestrowała się w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Organ stwierdził , że w okresie ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tj. od dnia 24 sierpnia 2011r. do dnia wydania zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 04 sierpnia 2011r., skarżąca nie pobierała żadnych świadczeń z tytułu rejestracji jako osoba bezrobotna, natomiast pozostawała w gotowości do podjęcia zatrudnienia. Ta okoliczność, w ocenie organu, stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych , musi być spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej , a skarżąca w chwili ubiegania się o przedmiotowe świadczenie nie była osobą zatrudnioną, a więc nie rezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie organu , skarżącą nie można też uznać za osobę nie podejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, skoro jest osobą zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy i potwierdzającą gotowość jej świadczenia. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym podniosła, iż wyrejestrowała się z Powiatowego Urzędu Pracy i nie figuruje już jako osoba bezrobotna. W ocenie skarżącej, spełniła ona wszystkie przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 17 maja 2013 roku sygn. akt [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy stwierdził , że materiał dowodowy został zebrany przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej wyczerpująco i decyzja o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowa. W sytuacji, gdy skarżąca przez cały czas ubiegania się o przyznanie ww. świadczenia była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna i wykazująca gotowość podjęcia pracy, wyklucza – zdaniem organu odwoławczego – możliwość przyjęcia, że skarżąca zrezygnowała z pracy. Organ drugiej instancji zwrócił również uwagę na fakt, że orzeczenie o niepełnosprawności męża skarżącej zostało wydane w dniu 21 lipca 2011r. , a skarżąca była zarejestrowana jako bezrobotna począwszy od 2000r. Nadmienić należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się zaświadczenie wydane przez Prezydenta Miasta z dnia 22 maja 2013r. znak : [...], z którego wynika , że skarżąca była zarejestrowana w tamt. urzędzie pracy w okresie od 01 marca 2000r. do dnia 16 kwietnia 2013r. Na powyższą decyzję wpłynęła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżąca zarzuciła, że w sprawie brak jest negatywnych przesłanek co do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącej , powinna wyrejestrować się z Powiatowego Urzędu Pracy dopiero po uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego , które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego , regulującymi tryb jej wydania . Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji . Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie , po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdza , że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 24 sierpnia 2011r. , a zatem organ pierwszej instancji orzekając w dniu 12 kwietnia 2013r. zasadnie powołał się na ustawę z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2012.1548). Zgodnie z art.13 ww. ustawy , w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne , do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie tej ustawy , ustalając to prawo za ten okres , stosuje się przepisy dotychczasowe. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art.17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie jest sporny ; skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z R. P., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na skarżącej spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec męża i zgodnie z wykładnią zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2012r. , sygn..akt III SA/Kr 146/12 fakt pozostawania w związku małżeńskim nie stanowi przesłanki negatywnej do wyłączenia skarżącej z kręgu osób mogących się ubiegać o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Po uchyleniu przez Sąd zaskarżonych rozstrzygnięć , organy ponownie orzekając w sprawie wniosku skarżącej odmówiły kolejny raz przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie przez skarżącą przesłanki dotyczącej nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wobec faktu posiadania przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej , pozostającej w gotowości świadczenia pracy. Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji należy podnieść , że jest ono obarczone wadą niezebrania i nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wadliwą wykładnią art.17 ust.1 ww. ustawy. Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oświadczyła , że wyrejestrowała się z rejestru osób bezrobotnych , a zatem przyczyna odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć w dacie rozstrzygania przez organ drugiej instancji. Okoliczność ta nie została zauważona lub została pominięta w argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mimo iż stanowiła istotę zaistniałego sporu. Tymczasem na organie odwoławczym spoczywał obowiązek ponownego wnikliwego rozpatrzenia niniejszej sprawy, w tym do weryfikacji oświadczenia skarżącej o wyrejestrowaniu się jako bezrobotna. Zauważyć należy , że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się zaświadczenie Prezydenta Miasta z dnia 22 maja 2013r. stwierdzające , że skarżąca była zarejestrowana jako bezrobotna w okresie od dnia 1 marca 200r. do dnia 16 kwietnia 2013r. Zaświadczenie to potwierdza , że w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżąca nie posiadała już statusu osoby bezrobotnej. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji skarżącej , że wyrejestrowanie się skarżącej jako osoby bezrobotnej mogło być dokonane po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, o ile posiadanie statusu bezrobotnego – w ocenie organów – stanowiło przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji należy stwierdzić , że wykładnia art.17 ust.1 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organy w niniejszej sprawie w zakresie przesłanki jaką jest nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą - nie zasługuje na akceptację . Organy obu instancji przyjęły , że skoro w okresie ubiegania się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego skarżąca była zarejestrowana jako bezrobotna i wykazywała gotowość podjęcia pracy, to tym samym nie można uznać , że nie podejmowała lub że zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Art.17 ust.1 ww. ustawy obejmuje dwa stany faktyczne: pierwszy dotyczy nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej , drugi dotyczy rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zarówno rezygnacja, jak i nie podejmowanie zatrudnienia stanowią podstawę dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego , o ile mają na celu sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy , ale nie podejmujących lub rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej po to , by zajmować się osobą niepełnosprawną . W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się zasadniczo do oceny , czy skarżąca spełniała powyższe przesłanki warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art.2 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2013.674) osobą posiadającą status osoby bezrobotnej jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rezygnuje z gotowości do pracy , a zatem również z potencjalnej pracy , którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej pracy przez urząd pracy. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporna jest , że skarżąca w okresie ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tj. od dnia 24 sierpnia 2011r. do dnia 16 kwietnia 2013r. pozostawała w zdolności i gotowości do podjęcia pracy . Z kolei w okresie od dnia 21 lipca 2011r do dnia 31 lipca 2013r. mąż skarżącej miał przyznany znaczny stopień niepełnosprawności , a zatem był osobą wymagającą opieki . Odnośnie daty wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności R. P. – 21 lipca 2011r. - i stwierdzenia organu , że skarżąca była zarejestrowana jako bezrobotna począwszy od 2000r. nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie , bowiem uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności potwierdza stan zdrowia męża skarżącej, który istniał już wcześniej (daty powstania niepełnosprawności nie dało się ustalić. W razie wątpliwości co do konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem przed datą uzyskania ww. orzeczenia, organ mógł przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, natomiast niedopuszczalne jest stwierdzenie faktów bez oceny , jaki one mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy ; sugestia organu w tym zakresie , iż stanowi to przeszkodę w uzyskaniu wnioskowanego świadczenia nie poddaje się kontroli sądu. W ocenie całokształtu okoliczności niniejszej sprawy nie sposób pominąć regulacji zawartej w art.17 ust.5 ww. ustawy oświadczeniach rodzinnych , który określa katalog negatywnych przesłanek do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wśród tych przesłanek nie wymieniono statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o to świadczenie. Katalog ten jest katalogiem zamkniętym , co oznacza , że nie jest dopuszczalna interpretacja rozszerzającą. W związku z powyższym należy przyjąć , że gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie , to racjonalny ustawodawca z pewnością uczyniłby to w tym przepisie. Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu rekompensatę dla osób , które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Skarżąca jako żona jest zobowiązana do alimentacji na rzecz swojego niepełnosprawnego męża (co przesądził Sąd w wyroku z dnia 11 grudnia 2012r. , sygn.akt III SA/Kr 146/12 ) , a w niespornym stanie faktycznym niniejszej sprawy sprawowania opieki nad mężem , nie da pogodzić się tej opieki z pracą zawodową. W związku z powyższym należy stwierdzić , że art. 17 ust. 1 należy interpretować mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania , a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej osobom , które podejmując się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny , rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Na marginesie należy również podnieść , że jeżeli w ocenie organów fakt posiadania statusu osoby bezrobotnej stanowił przeszkodę w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, należało rozważyć możliwość przyznania tego świadczenia skarżącej pod warunkiem wyrejestrowania się w urzędzie pracy z rejestru bezrobotnych. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U2012.270) , ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ , którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym rozpoznając wniosek skarżącej po raz czwarty organ winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych . Uznając , że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego w zakresie wyżej opisanym , Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) orzekł jak w sentencji.