VIII SA/Wa 892/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] Oddziału Regionalnego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; 2) stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Z. W. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowanej ze środków unijnych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] listopada 2012 r. Z. W. (skarżący, beneficjent) złożył do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja, organ) wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Wnioskowi został nadany numer [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień w zakresie określonym w jego 7 punktach. Skarżący uzupełnił wniosek przesyłając w dniu [...] lutego 2013 r. (data wpływu do organu) poprawione strony wniosku i planu działania, protokołu z oszacowania szkód, opinie wojewody oraz skrócony akt zgonu A. B. i własne oświadczenie wskazujące, iż jedyny współposiadacz gospodarstwa zmarł w dniu [...] lutego 1995 r., a jedynym posiadaczem gospodarstwa jest on sam. Następnie pismem z dnia [...] marca 2013 r. skarżący został ponownie wezwany do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień w zakresie: 1) rozbieżności protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód odnośnie powierzchni użytków rolnych i łącznej powierzchni upraw; 2) sporządzenia Planu Przywrócenia Potencjału Produkcji Rolnej w Gospodarstwie zgodnie z instrukcją; 3) dostarczenia dokumentów potwierdzających własność (lub inny tytuł prawny) gospodarstwa; 4) wypełnienie wymaganych pól wniosku zgodnie z instrukcją. W dniu [...] maja 2013 r. (data wpływu do organu) skarżący złożył poprawione strony wniosku i dokumenty. W odniesieniu do kwestii posiadania własności gospodarstwa rolnego beneficjent złożył wyjaśnienie, iż jego tytuł prawny do gospodarstwa rolnego wynika z prawomocnego aktu własności ziemi Nr [...] wydanego w dniu [...] września 1976 r. przez Naczelnika Miasta i Gminy W. stwierdzającego, iż skarżący i A. B. są współwłaścicielami w ½ części gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha obejmujący działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Jednocześnie podał, iż A. B. zmarł, a na podstawie jego testamentu skarżący jest jego spadkobiercą. Wobec powyższego podniósł, iż wykazał, że jest jedynym posiadaczem całego gospodarstwa rolnego. W uzupełnieniu skarżący złożył wypisy z rejestru gruntów, ww. akt własności ziemi oraz testament A. B. Pismem znak [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Agencja, działając na postawie § 14 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 września 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 169, poz. 1141 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem) orzekła o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy. Jako podstawę powyższego wskazała, iż skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających, iż jest posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego. Podała, iż z danych systemowych oraz złożonych dokumentów nie wynika, że skarżący jest posiadaczem samoistnym lub zależnym działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Podkreśliła, że sam testament nie jest tytułem prawnym własności nieruchomości i wywiodła, iż beneficjent winien zainicjować postępowanie spadkowe, w wyniku którego sąd wyda postanowienie o stwierdzeniu nabycia przez niego spadku. Po uprawomocnieniu postanowienie to będzie podstawą do złożenia wniosku o wpis do księgi wieczystej nieruchomości i dopiero taki wpis stanowi bezspornie tytuł prawny własności nieruchomości. W konsekwencji organ uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż złożone przez skarżącego oświadczenie [...], że posiadane przez niego gospodarstwo nie jest przedmiotem współposiadania jest prawdziwe, gdyż złożone w sprawie dokumenty powyższego faktu nie potwierdzają. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa na powołane wyżej rozstrzygnięcie skarżący wskazał, iż wedle zapisów rozporządzenia obowiązującego w przedmiotowej materii, o pomoc może się ubiegać osoba fizyczna, która jest posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego. Zgodnie z zapisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm., zwana dalej k.c.) spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a spadkobierca nabywa spadek powołując się na zapisy ustawy lub testament. Nabycie spadku następuje zatem z mocy prawa z chwilą śmierci spadkodawcy. W związku z tym dostarczone oświadczenie [...], że posiadane przez skarżącego gospodarstwo nie jest przedmiotem współposiadania jest prawdziwe. Zauważył także, iż zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku dostarczanie określonych dokumentów potwierdzających tytuł prawny do gospodarstwa jest wymagane w sytuacji, kiedy wnioskodawca nie ubiega się o dopłaty bezpośrednie lub inwestycja jest trwale związana z gruntem. Skoro skarżący ubiegał się o dopłaty bezpośrednie oraz realizuje inwestycję nie związaną trwale z gruntem, nie było podstaw do żądania od rolnika dostarczenia określonych dokumentów potwierdzających tytuł prawny. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Agencja poinformowała beneficjenta, iż w wyniku przeprowadzonej analizy wezwania do usunięcia naruszenia prawa, stwierdzono prawidłowość rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2013 r. Skargę na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji z dnia [...] czerwca 2013 r. do sądu administracyjnego złożył skarżący wnioskując o jego uchylenie. Skarżący podniósł, iż organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa - § 2 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie w jakim dokonał wadliwej wykładni pojęcia "samoistny posiadacz" w rozumieniu przepisów k.c. Konsekwencją zaś tej błędnej wykładni było ustalenie, że skarżący nie spełniał formalnych kryteriów do ubiegania się o pomoc, a przez to, że pomoc taka mu nie przysługuje. Uzasadniając powyższe beneficjent podał, iż nie zgadza się z dokonaną przez organ oceną materiału dowodowego sprawy, gdyż została ona przeprowadzona wadliwie i jest sprzeczna nie tylko z zapisami prawa, ale także z dotychczasową praktyką organu. Skarżący wywiódł, iż posiadanie jest stanem faktycznym, a nie prawnym. Posiadanie polega na faktycznym władztwie, przez które należy rozumieć samą możność władania rzeczą. Powołał się na St. Rudnickiego (Komentarz do kodeksu cywilnego Księga druga Własność i inne prawa rzeczowe Warszawa 2001, str. 458 i n.), iż efektywne w sensie gospodarczym korzystanie z rzeczy (w tym nieruchomości) nie jest konieczną przesłanką posiadania. Dla istnienia posiadania nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możność takiego korzystania (także Sąd Najwyższy w wyroku z 3 czerwca 1966 r. III CR 108/66). Samoistne posiadanie oznacza korzystanie z rzeczy jak właściciel. Władanie rzeczą z zamiarem władania dla siebie jest zewnętrznym wyrazem posiadania samoistnego. Stwierdził, iż organ nie wykazał, że nie jest posiadaczem odziedziczonych działek gruntu. Podkreślił, że posiadanie nie wymaga poświadczenia dokumentem, przy czym często posiadanie przeczy dokumentowi własności. Posiadanie może być w każdy sposób dowodzone, a przepisy cytowanego rozporządzenia nie określają form wykazania posiadania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż podstawę przyznania pomocy finansowej w ramach działania 126 "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 stanowią przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm., zwana dalej ustawą ONW). Na podstawie art. 6 ust. 1 pkt ustawy ONW, Agencja wykonuje zadania instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania m.in. działania Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy ONW pomoc w ramach ww. działania przyznawana jest na podstawie umowy zawieranej pod rygorem nieważności w formie pisemnej. Art. 22 ust. 2 ustawy ONW wyłącza stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w prowadzonych przez podmioty wdrażające postępowaniach w sprawach przyznawania pomocy. Jednocześnie art. 22 ust. 4 tej ustawy przyznaje wnioskodawcy prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Szczegółowe zasady dotyczące przyznawania pomocy w ramach działania Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych określa powołane wyżej rozporządzenie wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy ONW. Zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia o pomoc może ubiegać się osoba fizyczna będąca obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub osoba prawna, lub spółka osobowa w rozumieniu Kodeksu spółek handlowych, zwana dalej "spółką osobową", która jest posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego, w rozumieniu Kodeksu cywilnego, o powierzchni użytków rolnych co najmniej 1 ha lub nieruchomości służącej do prowadzenia produkcji w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, w którym wystąpiła szkoda spowodowana co najmniej przez jedno ze zdarzeń losowych wymienionych w art. 3 ust. 2 pkt 2-11a ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 150, poz. 1249, ze zm.). Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 7-9 rozporządzenia wniosek o przyznanie pomocy zawiera w szczególności informacje dotyczące gospodarstwa; informację o załącznikach oraz oświadczenie lub zobowiązanie wnioskodawcy związane z pomocą. Do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się wymagane dokumenty, o których mowa w ust. 4. W § 13 ust. 4 rozporządzenia wskazano, iż formularz wniosku o przyznanie pomocy zawiera wykaz dokumentów, które dołącza się do wniosku, wzory oświadczeń oraz formularze, na których sporządza się dokumenty dołączane do wniosku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż we wniosku o przyznanie pomocy – załącznik nr [...] do wniosku [...] (k. [...] akt administracyjnych) skarżący złożył oświadczenie, iż posiadane przez niego gospodarstwo nie jest przedmiotem współposiadania. W pierwszym wezwaniu do usunięcia braków wniosku organ poinformował skarżącego, że z danych systemowych wynika, iż działki wchodzące w skład jego gospodarstwa stanowią przedmiot współposiadania oraz wezwał do wypełnienia sekcji IA wniosku i dostarczenie oświadczenia współposiadaczy o wyrażeniu zgody na ubieganie się o pomoc przez innego współposiadacza sporządzone na formularzu udostępnionym przez Agencję lub innych stosownych dokumentów. W odpowiedzi na powyższe skarżący złożył skrócony akt zgonu A. B. i własne oświadczenie (k. [...] i [...] akt administracyjnych) wskazujące, iż jedyny współposiadacz gospodarstwa zmarł w dniu [...] lutego 1995 r., i w tej sytuacji jedynym posiadaczem gospodarstwa jest on sam. W kolejnym piśmie skarżący został wezwany do uzupełnienia wniosku w spornym zakresie poprzez dostarczenie dokumentów potwierdzających własność lub inny tytuł prawny do gospodarstwa. W reakcji na powyższe beneficjent złożył wyjaśnienie (k. [...] - [...] akt administracyjnych), iż jego tytuł prawny do gospodarstwa rolnego wynika z prawomocnego aktu własności ziemi Nr [...] wydanego w dniu [...] września 1976 r. przez Naczelnika Miasta i Gminy W. stwierdzającego, iż skarżący i A. B. są współwłaścicielami w ½ części gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha obejmujący działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Podał, iż A. B. zmarł, a na podstawie jego testamentu skarżący jest jego spadkobiercą. Jest jedynym posiadaczem całego gospodarstwa rolnego. Nadto skarżący złożył wypisy z rejestru gruntów, ww. akt własności ziemi oraz testament A. B. (k. [...]-[...] akt administracyjnych). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy w kontekście obowiązujących w spornej materii przepisów prawa, skutkowała uznaniem przez Sąd, iż podjęte w sprawie rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe. Jak wynika z przytoczonej wyżej regulacji § 2 rozporządzenia o pomoc może ubiegać się osoba fizyczna, która jest posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego w rozumieniu kodeksu cywilnego, o powierzchni użytków rolnych co najmniej 1 ha lub nieruchomości służącej do prowadzenia produkcji w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zasadniczymi przesłankami przyznania pomocy jest zatem posiadanie samoistne lub zależne gospodarstwa rolnego i prowadzenie przez beneficjenta działalności rolniczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika ze złożonych przez skarżącego dokumentów i oświadczeń, objęte wnioskiem o przyznanie pomocy działki znajdują się w jego posiadaniu samoistnym i stan taki istnieje co najmniej od czasu śmierci drugiego współwłaściciela gospodarstwa rolnego, tj. od dnia [...] lutego 1995 r. Skarżący nie mógł zatem przedstawić oświadczeń innych współposiadaczy o wyrażeniu zgody na ubieganie się przez niego pomocy. Z kolei nie dysponuje on żadnym z dokumentów wymienionych w drugim piśmie Agencji wzywającym do uzupełnienia braków wniosku, poza ostateczną decyzją administracyjną – aktem własności ziemi Nr [...] wydanego w dniu [...] września 1976 r. przez Naczelnika Miasta i Gminy W. stwierdzającego, iż skarżący i A. B. są współwłaścicielami w ½ części gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha obejmujący działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Zauważyć należy, że z instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy, dokumentami potwierdzającymi tytuł prawny do gospodarstwa, w którym będzie realizowana operacja mogą być (podkreślenie Sądu): 1) w przypadku gdy nieruchomość znajduje się w posiadaniu samoistnym - odpis z ksiąg wieczystych wystawiony nie wcześniej niż trzy miesiące przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy, odpis aktu notarialnego wraz z kopią wniosku o wpis do księgi wieczystej, prawomocne orzeczenie sądu wraz z kopią wniosku o wpis do księgi wieczystej, ostateczna decyzja administracyjna wraz z kopią o wpis do księgi wieczystej, wydruk informacji zawartych w elektronicznej księdze wieczystej; 2) w przypadku posiadania zależnego – umowa dzierżawy lub inne dokumenty potwierdzające tytuł prawny. W ocenie Sądu aktem regulującym zasady przyznawania przedmiotowej pomocy jest rozporządzenie (wydane, jak wskazano wyżej na podstawie delegacji ustawowej), w treści którego brak jest przepisu uzależniającego przyznanie pomocy od złożenia wskazywanych przez Agencję dokumentów. Podstawową przesłankę przyznania pomocy jest posiadanie samoistne lub zależne gospodarstwa rolnego. Instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie pomocy jest opracowaniem zawierającym techniczne wskazówki co do treści, pól wniosku, które mają być wypełnione oraz załączników do wniosku w zależności od sytuacji poszczególnych beneficjentów. Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, że instrukcja w pkt II podpunkt 9, zawiera określenie co do dokumentów "mogą być", co tym samym oznacza, iż jest to wskazanie przykładowe. Sąd zwraca uwagę, iż organ nie zakwestionował w żaden sposób powoływanego przez beneficjenta argumentu, iż na działki objęte przedmiotowym wnioskiem wnioskował także o przyznanie płatności bezpośrednich. Decyzja o przyznaniu takich płatności rozstrzyga o występowaniu po stronie beneficjenta okoliczności określonych w art. 7 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w tym posiadaniu działek rolnych, utrzymywaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej i prowadzeniu działalności rolniczej. Powoływany przez organ – już na etapie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa - argument, iż złożone przez stronę dokumenty nie potwierdzają jego samoistnego posiadania gospodarstwa rolnego, bowiem z danych organu wynika, że właścicielami działek [...], [...], [...], są Z. i L. W., natomiast właścicielami działek [...] i [...] jest A. B. i skarżący było przedwczesne. Przyjęte ustalenia organu, dokonane bez rozpatrzenia materiału świadczącego o posiadaniu gospodarstwa rolnego przez skarżącego i koniecznego dla oceny w tym przedmiocie uwzględnienia faktu uprawnienia do płatności bezpośrednich, naruszało zasady praworządności i wymóg rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W opisanych okolicznościach doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Z tych względów, nie zaszły niebudzące wątpliwości stojące na przeszkodzie udzielenia pomocy finansowej, co nakazywałoby zastosowanie treści art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uchylił rozstrzygnięcie organu, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.