VI SA/Wa 2525/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Apteki A. Spółka Jawna z siedzibą w [...], Apteki P. Spółka Jawna z siedzibą w [...] i A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oraz cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżących Apteki A. Spółka Jawna z siedzibą w [...], Apteki P. [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] i A. B. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 2525/13 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 61 a i w związku z art. 123 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Apteki "A." S. i wspólnicy sp. j., Apteki "P." S. i wspólnicy sp. j. oraz Apteki "W." A. B. o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie przeprowadzania przez apteki "N." oraz "M." w [...] działań mających na celu niedozwolone prawem reklamowanie działalności aptek, o którym mowa, w art. 94a ust. 1 i la ustawy Prawo farmaceutyczne, w dalszej kolejności o nakazanie zaniechania dalszych naruszeń oraz o cofnięcie aptekom "N." oraz "M." w [...] zezwolenia na prowadzenie apteki - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "N." oraz apteki ogólnodostępnej o nazwie "M." z uwagi na to, że postępowania przeciwko podmiotom prowadzącym wymienione apteki zostały wszczęte z urzędu w dniu [...] listopada 2012 roku ("N.") oraz [...] sierpnia 2012 roku ("M."), co czyni ww. wniosek bezprzedmiotowym; - odmówił cofnięcia ww. aptekom zezwolenia na prowadzenie apteki, z powodu braku spełnienia przesłanek do cofnięcia zezwolenia z art. 103 ust. 2 pkt. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne, ponieważ wojewódzki inspektor farmaceutyczny nie wydał dotychczas decyzji w przedmiocie naruszenia przez wymienione apteki przepisów prawa, o których mowa w art. 94a ust. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne. Na powyższe postanowienie, wnioskodawcy: Apteka "A." S. i wspólnicy sp. j., Apteka "P." S. i wspólnicy sp.j. oraz Apteka "W." A. B. złożyli zażalenie. Postanowieniem z [...] lipca 2013r. Główny Inspektor Farmaceutyczny na podstawie art. 61 a w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powołując art. 61 a § 1 k.p.a. Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny słusznie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego we wnioskowanym zakresie. Skoro postępowanie w przedmiocie prowadzenia niedozwolonej reklamy już się toczy (czemu wnoszący podanie nie przeczą) i swoim zakresem obejmuje działania objęte wnioskiem, to organ administracji publicznej może podjąć tylko jedną decyzję - wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazywał, że przekazane przez wnioskodawców materiały znajdują się już w aktach postępowania w przedmiocie prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki. Fakt, iż wnioskodawcy nie wiedzą o każdej czynności podjętej przez organ nie znaczy, że czynności te nie miały miejsca. Wnioskodawcy nie są stroną w toczącym się postępowaniu dlatego też nie są informowani o działaniach podejmowanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Organ wywodził, że treść złożonego wniosku sugeruje, iż wnioskodawcy uzurpują sobie prawo do bycia stroną w postępowaniu, które ich nie dotyczy (nie dotyka sfery ich praw i obowiązków). Co prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione dwie przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie tylko bowiem postępowanie we wskazanym we wniosku zakresie już się toczy, ale również wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony aby móc żądać wszczęcia takiego postępowania. Odwołując się do art.28 k.p.a. organ wywodził, że gdy w żądaniu jednostka nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny ale żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości z zakresu ładu przestrzennego, braku zasadności w działaniu organu administracji publicznej. Jeżeli opiera żądanie na ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej, nie uzasadnia to wszczęcia postępowania administracyjnego. Zauważał, iż związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem. Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazywał tez, że w obecnym stanie prawnym brak podstaw do przyjęcia, że poza stronami i uczestnikami na prawach strony, istnieje kategoria podmiotów (osoby zainteresowane), których interesy faktyczne mogłyby być chronione w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym i podmioty te mogłyby uczestniczyć w tym postępowaniu. Powołując orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wywodził, że od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, iż niemożliwym było zrealizowanie wniosku w zakresie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, z uwagi na okoliczności o których mowa w art. 103 ust. 2 pkt 5, gdyż do cofnięcia zezwolenia apteki w tym przypadku, konieczne jest wcześniejsze wydanie decyzji nakazującej zaprzestania prowadzenia reklamy (co w niniejszej sprawie nie miało jeszcze miejsca) a następnie nie zastosowanie się do decyzji przez podmiot, do którego była skierowana. Skargę na opisane wyżej postanowienie wnieśli: Apteka "A." S. i wspólnicy sp. j., Apteka "P." S. i wspólnicy sp.j. oraz Apteka "W." A. B. Zarzuty skargi obejmowały naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez: - nieustalenie związku między interesem majątkowym, a interesem prawnym, jaki przysługuje skarżącym na mocy przepisów prawa farmaceutycznego, a dającym im uprawnienie do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania i uczestniczenia w nim w charakterze strony, - zaniechanie wszechstronnej, a przede wszystkim obiektywnej, analizy nadesłanego przez skarżących materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, poprzez niezasadne przyjęcie na jego podstawie, iż skarżącym nie przysługuje interes prawny we wszczęciu i uczestniczeniu w postępowaniu oraz nieprzekonywujące uzasadnienie braku po stronie skarżących interesu prawnego we wszczęciu postępowania, - błędne przyjęcie przez organ I i II instancji, że zachowania podmiotów aptecznych, zgłoszone we wniosku z dn. [...] kwietnia 2013r. nie są niedozwoloną reklamą działalności aptecznej; 2) art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 i art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art.11, art. 12 k.p.a. poprzez: - błędne przyjęcie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego we wszczęciu oraz uczestniczeniu w postępowaniu w sprawie o niedozwolonej na gruncie art. 94a ust. 1 u.p.f. (ustawa z dn. 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne; Dz. U. 2008, nr 45 poz. 271) reklamy działalności aptecznej, a w konsekwencji, że nie mają uprawnienia do wszczęcia takiego postępowania i partycypowania w nim na prawach strony, co w rezultacie doprowadziło do niezasadnej odmowy wszczęcia postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego oraz potrzymanie tego stanowiska przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, jak również: - błędne przyjęcie, że wielokrotne naruszenie przez podmioty apteczne, wskazane we wniosku z dn. [...] kwietnia 2013r., zakazu reklamy, o którym mowa w art. 94a ust. 1 u.p.f., uniemożliwia wszczynanie nowych postępowań administracyjnych, a tym samym, że każde kolejne naruszenie zakazu z art. 94a ust. 1 u.p.f. może być jedynie elementem postępowania już toczącego się, czym naruszono również dyspozycję art. 94a ust. 2 u.p.f. w zw. z art. 129b u.p.f., 3) 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 i art. 12 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, jak również poprzez nieprawidłowe zawarcie w uzasadnieniu postanowienia stwierdzeń, jakoby przysługujący skarżącym w sprawie interes majątkowy był jedynie interesem faktycznym, a nie interesem prawnym oraz jakoby nie istniał przepis prawa materialnego nadający skarżącym przymiot strony postępowania administracyjnego, 4) art. 138 § 1 pkt. 1 i § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dn. [...] maja 2013r., [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stosowania niedozwolonej na gruncie art. 94a reklamy działalności aptek, w sytuacji w której prawidłowe było uchylenie postanowienia wydanego w I instancji i wszczęcie na nowo postępowania w tym przedmiocie, 5) art. 233 k.p.a. w zw. z art. 61 § 2 poprzez niewszczęcie nowego postępowania wyjaśniającego z urzędu na skutek następczego uznania, że wniosek o wszczęcie postępowania nie pochodzi od strony. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.: art. 94a ust. 1 i 2 w zw. z art. 129b u.p.f. poprzez błędne przyjęcie, że: - na gruncie ww. przepisów nie jest możliwe zakwalifikowanie konkretnych działań podmiotów aptecznych, opisanych we wniosku z dn. [...] kwietnia 2013r., jako prawem niedozwolonej reklamy działalności aptecznej, - przepisy te nie wytwarzają po stronie skarżących samoistnej, materialnoprawnej podstawy, dającej im interes prawny w żądaniu wszczęcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego postępowania wyjaśniającego w sprawie stwierdzenia stosowania przez podmioty objęte wnioskiem z dn. [...] kwietnia 2013r. prawem niedozwolonej reklamy działalności aptecznej i wymierzenia za te działania sankcji. Skarżący żądali uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu rozbudowano przytoczone wyżej zarzuty. Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie popierając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji/postanowienia pod względem ich celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie i postanowienie utrzymane nim w mocy naruszają bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. W niniejszej sprawie wniosek skarżących obejmował żądanie wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie prowadzania przez apteki "N." oraz "M." w [...] działań mających na celu niedozwolone prawem reklamowanie działalności aptek, o którym mowa, w art. 94a ust. 1 i 1a ustawy Prawo farmaceutyczne, w dalszej kolejności o nakazanie zaniechania dalszych naruszeń oraz o cofnięcie aptekom "N." oraz "M." w [...] zezwolenia na prowadzenie apteki. Organy Inspekcji Farmaceutycznej odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie prowadzenia niedozwolonej reklamy aptek, stając na stanowisku, że postępowanie w tym przedmiocie już się toczy, a ponadto organ II instancji wskazał, na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców w żądaniu wszczęcia takiego postępowania. Jednocześnie tym samym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmówił cofnięcia ww. aptekom zezwolenia na prowadzenie apteki, z powodu braku spełnienia przesłanek do cofnięcia zezwolenia z art. 103 ust. 2 pkt. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, który wskazał, że do cofnięcia zezwolenia w tym przypadku, konieczne jest wcześniejsze wydanie decyzji nakazującej zaprzestania prowadzenia reklamy (co w niniejszej sprawie nie miało jeszcze miejsca) a następnie nie zastosowanie się do decyzji przez podmiot, do którego była skierowana. Obydwa organy uznały zatem, że w jednym postanowieniu możliwe jest zawarcie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania, jak i merytoryczne rozstrzygnięcie, co do wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki. Co prawda na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu wywodził, że rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania dotyczy również wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, jednak stanowisko to nie odpowiada treści wydanych zarówno przez organ I, jak i II instancji postanowień, gdzie w sposób wyraźny merytorycznie odniesiono się do wniosku o cofnięcie zezwolenia. Zgodnie z art.103 ust.2 pkt.5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne wojewódzki inspektor farmaceutyczny może cofnąć zezwolenie, jeżeli nie wykonano decyzji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, o której mowa w art. 94a ust. 3. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wydając zaskarżone postanowienie w zakresie odmowy cofnięcia zezwolenia organ nie rozważył kwestii legitymacji czynnej wnioskodawców do żądania cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej czym naruszył art.107 § 3 k.p.a. Organ naruszył również art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia o odmowie cofnięcia zezwolenia nie było podstaw do wydania postanowienia. Zaznaczyć przy tym należy, iż w kompetencjach Sądu administracyjnego nie leży czynienie jakichkolwiek ustaleń, czy też uzupełnianie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia własną oceną przedmiotu sprawy. Na koniec wskazać należy, iż Sąd podziela stanowisko organu w zakresie oceny braku istnienia po stronie wnioskodawców interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki przez podmiot trzeci. Zgodnie z art.28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Słusznie też zauważał organ, że od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Niemniej wskazane wcześniej uchybienia, co do całości procedowania w sprawie, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy powodują, w ocenie Sądu konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia utrzymanego nim w mocy. Rzeczą organów będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i odniesienie się do wniosków strony z uwzględnieniem powyższych wskazań i procedury administracyjnej, którą organ jest związany, w tym uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.