II OSK 1499/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1938/13 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1938/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, udzielenia pozwolenia na wznowienie prac i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie na wniosek D. W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej w M. przy ul. [...], zrealizowanego w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków udzielonego pozwolenia na budowę. W trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że na działce położonej jak wyżej wzdłuż granicy z działką nr ew. [...] usytuowany jest budynek gospodarczy o wymiarach ok. 5,80 m x 10,15 m, wykonany jako murowany, jednopiętrowy, częściowo podpiwniczony ze strychem nieużytkowym i z dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej z połacią skierowaną na działkę inwestorów, krytym eternitem. Według oświadczenia inwestorów ww. budynek powstał w latach 80-tych w tym samym czasie co budynek mieszkalny, na podstawie pozwolenia na budowę wraz z nabyciem działki od Urzędu Miejskiego w M. Pozwolenie to obejmowało budowę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz studni. W toku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ powiatowy ustalił, że J. i E. B. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1986 r. uzyskali pozwolenie na budowę obejmujące budowę budynku mieszkalnego [...], budynku gospodarczego i ogrodzenia działki położonej w M. przy ul. [...]. Budynek gospodarczy, będący przedmiotem niniejszego postępowania, zgodnie z dokumentacją przekazaną przez starostwo Powiatowe w Żyrardowie miał zostać zrealizowany w granicy z nieruchomością sąsiednią o nr ew. [...] jako jednokondygnacyjny o wymiarach w rzucie poziomym 8,00 m x 4,00 m i wysokości od 2,80 m do 2,50 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w Żyrardowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na E. i J. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 października 2012 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej w M., ul. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na E. i J. B. obowiązek usunięcia w stwierdzonych w złożonym projekcie budowlanym nieprawidłowości poprzez uzupełnienie opracowania o rozwiązania doprowadzające obiekt do zgodności z planem miejscowym, tj. opis/zakres robót budowlanych pozostających do wykonania, celem doprowadzenia przedmiotowego budynku gospodarczego do zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Mszczonowa, zatwierdzonego uchwałą Nr XIX/151/04 Rady Miejskiej w Mszczonowie z dnia 28 maja 2004 r. W dniu 19 grudnia 2012 r. inwestorzy przedłożyli uzupełniony projekt budowlany zamienny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku gospodarczego zatytułowany "Projekt zamienny budynku gospodarczego", usytuowanego na działce nr ew. 1335 położonej w M., przy ul. [...] o parametrach technicznych: pow. zabudowy – 60 m2, pow. użytkowa – 44,10 m2, kubatura – 312,96 m3 i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. budynku oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie z dnia [...] marca 2013 r. wniósł D. W. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 136 i 123 k.p.a. zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu ustalenia daty wybudowania budynku gospodarczego. Po rozpatrzeniu odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2013 r. W ocenie organu odwoławczego decyzja objęta odwołaniem nie narusza prawa, Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Inwestorzy realizując obiekt w istotny sposób odstąpili od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 1986 r. projektu budowlanego. Stąd zasadnym było prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50, 51 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że przedmiotowy budynek realizowany był na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1986 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego [...], budynku gospodarczego, ogrodzenia działki położonej w M. przy ul. [...]. Z oświadczeń złożonych pod odpowiedzialnością karną przez E. B. oraz J. B. wynika, że budowa omawianego budynku gospodarczego rozpoczęła się 1987 r., natomiast została zakończona w latach 1993–1994 r. Inwestorzy oświadczyli także, że nie było przerw w trakcie budowy trwających dłużej niż 2 lata. Ponadto zgodnie z pismem Burmistrza Mszczonowa z dnia 4 czerwca 2012 r. "Państwo J. i E. B. na działce nr ew. [...] w M. mają wybudowany budynek mieszkalny i gospodarczy. Na budowę ww. budynków zostało wydane pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] marca 1986 r. Ww. budynki były budowane w latach od 1986 r. do lat dziewięćdziesiątych. W decyzji przekształcającej użytkowanie wieczyste działki we własność z dnia 7 września 1998 r. są ujęte budynki (mieszkalny i gospodarczy) na działce nr ew. [...]. Budynki te są również ujęte w decyzjach podatkowych". Na datę wybudowania budynku w latach 1986 r. do lat dziewięćdziesiątych wskazał także S. K. – syn R. K., który był inspektorem nadzoru budowy. D. W. do protokołu z przesłuchania z dnia 13 maja 2013 r. zeznał, iż nie jest w stanie określić szczegółowo daty wybudowania budynku gospodarczego. Zdaniem organu należało dać wiarę zeznaniom J. i E. B., bowiem wskazana przez nich data budowy została potwierdzona przez Burmistrza Mszczonowa oraz przez S. K. D. W. przesłuchany pod rygorem odpowiedzialności karnej nie wskazał daty budowy obiektu, zaś wskazany przez niego świadek złożył wprawdzie oświadczenie, ale nie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe wykazało zatem, że omawiany budynek nie jest samowolą budowlaną i że organ powiatowy – z uwagi na lata budowy obiektu słusznie wdrożył postępowanie naprawcze. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił też stanowisko organu powiatowego, iż odstępstwa ujawnione podczas oględzin mają charakter odstępstw istotnych (dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego oraz zmiany jego lokalizacji). Tym samym zasadnym było wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nakładającej na E. i J. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Organ powiatowy słusznie odstąpił od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, bowiem z akt sprawy wynika, iż prace przy budynku gospodarczym zostały zakończone. Dodatkowo wskazał, że analiza przedłożonego projektu budowlanego zamiennego potwierdza zgodność rozwiązań projektu budowlanego z przepisami prawa i obowiązującymi warunkami technicznymi. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że podmiot dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony zarówno podczas robót budowlanych, jak i po wybudowaniu obiektu budowlanego do zmian i przeróbek, modernizacji, przebudowy, nadbudowy, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, w tym także z potrzebą zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie organu drugiej instancji rozwiązania przyjęte w projekcie zamiennym nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich, w tym podmiotu skarżącego i czynią zadość warunkom określonym w przepisach, w tym techniczno-budowlanych. Organ wskazał, że przedłożony projekt budowlany zamienny przewiduje roboty budowlane umożliwiające doprowadzenie obiektu do stanu zgodne z przepisami. Oceny, czy przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami i zatwierdzoną dokumentacją budowlaną organ nadzoru budowlanego dokona na etapie dopuszczenia inwestycji do użytkowania. D. W. zaskarżył powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1938/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie prawidłowo ustalił, że przedmiotowy budynek gospodarczy na działce nr ew. [...] był zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej [...] marca 1986 r. Decyzja ta obejmowała budowę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i ogrodzenia działki. Budowa przedmiotowego budynku, jak wskazał inwestor, realizowana była od 1987 r. do 1993–1994. Ponieważ wnioskujący o wszczęcie postępowania D. W. wskazał, iż budynek ten powstał w warunkach samowoli budowlanej w latach 2001–2003 organ nadzoru budowlanego przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, na podstawie którego uznał za wiarygodny okres budowy wskazany przez inwestorów. W kwestii tej organ przesłuchał świadków, strony, wskazał również na pismo Burmistrza Mszczonowa z dnia 4 czerwca 2012 r., w którym stwierdzono, że na działce nr ew. [...] należącej do J. i E. B. wybudowane są budynek mieszkalny i gospodarczy. Budynki były budowane w latach od 1986 do lat dziewięćdziesiątych na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] marca 1986 r. Burmistrz w piśmie tym wskazał, że w dniu 7 września 1998 r. była wydana decyzja przekształcająca użytkowanie wieczyste działki inwestorów w prawo własności i w decyzji tej ujęte były oba budynki (tj. mieszkalny i gospodarczy). W ocenie Sądu ustalenia organu należało uznać za prawidłowe, dokonane po analizie zebranego materiału dowodowego. W prowadzonym postępowaniu w niniejszej sprawie organ ustalił, że inwestorzy realizując budowę budynku gospodarczego istotnie odstąpili od warunków pozwolenia na budowę, a odstępstwa te dotyczą parametrów budynku i jego lokalizacji. Budynek zgodnie z projektem budowlanym miał być zlokalizowany w granicy z sąsiednią działką nr ew. [...] i posiadać wymiary 8,00 m x 4,00 m i wysokość od 2,80 do 2,50 m. Natomiast wybudowany przez inwestorów budynek usytuowany jest w odległości ok. 40 cm od granicy sąsiedniej działki i ma wymiary 5,80 m x 10,15 m, wysokość od 5,20 m do 4,11 m. W konsekwencji tego prawidłowo organ nadzoru budowlanego rozpoczął postępowanie naprawcze, wydając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzję nakładającą na J. i E. B. (inwestorów) obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W ocenie Sądu organ przeprowadził prawidłowo postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie daty budowy budynku gospodarczego, właściwie przeanalizował materiał dowodowy i słusznie uznał, że należy przyjąć za datę budowy budynku okres wskazany przez inwestorów, tj. lata 1987–1994. Podany okres budowy potwierdza pismo Burmistrza Mszczonowa potwierdzające istnienie budynku gospodarczego w dacie wydania decyzji przekształcającej prawo do działki z dnia [...] września 1998 r. Nadto Sąd podniósł, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie wydane w dniu 6 maja 2013 r. przez Burmistrza Mszczonowa, z którego wynika, że budynek gospodarczy objęty jest podatkiem od nieruchomości od 1 stycznia 2001 r. Informacja wynikająca z tego dokumentu przeczy twierdzeniom skarżącego, że budynek ten budowano od 2001 r., zaś w stanie surowym budynek był w 2002–2003 r. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D. W. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi; 2) art. 1 ust. 1 i 2 p.p.s.a. przez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia spawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy ww. przepisów postępowania administracyjnego; 4) art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w skutek braku wnikliwego i kompleksowego przeanalizowania materiału dowodowego zebranego w sprawie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z dnia 10 lutego 2016 r. skierowanym do NSA J. i E. B. wnioskują o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż nie dotyczy tego co było przedmiotem rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji PINB z dnia [...] marca 2013 r. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej pośrednio lub bezpośrednio zmierzają do zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego sprawy, przez niewyjaśnienie dokładnej daty budowy budynku gospodarczego, naruszenie przepisów postępowania dowodowego, brak analizy kompleksowej zgromadzonego materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej autor jej zmierza do wykazania, że organy nadzoru budowlanego a następnie Sąd w zaskarżonym wyroku błędnie przyjęły, iż budynek gospodarczy, którego dotyczą zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] marca 2013 r. stanowi samowolę budowlaną, a nie jak przyjęto w sprawie, że został zbudowany na podstawie pozwolenia na budowę – decyzja z dnia [...] marca 1986 r. Ten błędny tok rozważań spowodował organ odwoławczy – Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego swoim postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zlecając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i odebranie oświadczeń w celu ustalenia daty wybudowania budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w M. przy ul. [...]. Kierując takie zalecenia organ odwoławczy do organu pierwszej instancji najwyraźniej zapomniał, że wcześniej w tej sprawie została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożono na inwestorów określone obowiązki w tym także obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Powyższa decyzja stała się ostateczna i prawomocna, gdyż nie wniesiono od niej żadnego środka zaskarżenia, i to w tej decyzji ostatecznie przesądzono o tym, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie jest samowolą budowlaną, skutkiem czego wszczęto postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48 Prawa budowlanego. Tak zwane postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego jest dwuetapowe i najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 po czym sprawdza czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie zaskarżony wyrok dotyczy decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego już na drugim etapie postępowania naprawczego, kiedy chodzi tylko o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, a nie o to, czy sprawa dotyczy samowoli budowlanej, czy też legalnej budowy z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). W świetle powyżej omówionych regulacji prawnych wniesiona skarga kasacyjna mija się z przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia, jej zarzuty są spóźnione, gdyż dotyczą faktycznie tego co powinno być podniesione w odwołaniu od decyzji PINB w Żyrardowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji też najwyraźniej, podobnie jak organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zapomniał, co jest zawarte w osnowie decyzji z dnia [...] marca 2013 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji MWINB z dnia [...] czerwca 2013 r., snując w dużej części uzasadnienia wyroku rozważania w zakresie prawidłowości podjęcia rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Niezależnie od tego samo rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku odpowiada prawu w świetle art. 184 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest o tyle trafny, iż rzeczywiście można mieć wrażenie, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi, jednak zarzuty te miały podobny charakter, jak nietrafnie podniesione zarzuty skargi kasacyjnej, w związku z czym nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.