I SAB/Wa 404/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skarg A. H. i A. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [....] lutego 1991 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. oznaczoną [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę A. H.; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego A. H. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [..] lutego 1991 r. A. H. wystąpiła o przyznanie odszkodowania za grunt położony w W. ozn. "[..]" dz. nr [...], objęty działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Pismem z dnia [...] października 2011 r. A. H., A. H. i [...] sp. j. rozszerzyli wniosek z 1991 r. w tej sposób, że wnioskiem objęli udziały przysługujące im jako obecnym następcom prawnym byłych współwłaścicieli nieruchomości ozn. jako działka nr [...]. Wnioskodawcy zwrócili się o niezwłoczne wydanie decyzji. Wobec niezakończenia postępowania, pismem z dnia [...] listopada 2012 r. wnioskodawcy złożyli zażalenie na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania opisanego wniosku o przyznanie odszkodowania. Pismami z dnia [...] marca 2013 r. Prezydent W. zwrócił się do: Sądu Rejonowego w [...] o podanie adresu S. H., Archiwum Państwowego [...] o przesłanie dokumentów w tym kopii fragmentu [...], Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] o przesłanie akt lokalizacyjnych dotyczących działek ewid. [...] z obrębu [...]. Wobec powyższego organ pismem również z dnia [...] marca 2013 r. poinformował pełnomocnika wnioskodawców o konieczności ustalenia adresu S. H. i uzupełnienia materiału dowodowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] uznał zażalenie wnioskodawców z dnia [...] listopada 2012 r. za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2013 r. Akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu [...] marca 2013 r. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Archiwum Państwowe [...] udzieliło odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] 4 marca 2013 r. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w W. ozn. hip. "[...]" dz. nr [...] do czasu ustalenia adresu zamieszkania S. H., ewentualnie ustanowienia kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wnioskodawcy przesłali umowę darowizny z dnia [...] kwietnia 2013 r., w której A. H. daruje swojemu [...] A. H. udział wynoszący połowę w roszczeniu o odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą m.in. działkę nr [...]. A. H. pismem z dnia [...] lipca 2013 r. (sygn. akt I SAB/Wa 404/13) i A. H. pismem z dnia [...] września 2013 r. (sygn. akt I SAB/Wa 558/13) wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargami odpowiednio na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W.w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...]. Pełnomocnik wnosząc skargę A. H. wskazał, iż w jego ocenie legitymację skargową w niniejszej sprawie posiada A. H. Podał, że skargę A. H. wniósł jedynie z ostrożności procesowej. Skarżący, reprezentowani przez adwokata K. N., wskazali, że organ nie wydał decyzji pomimo upływu ponad 22 lat od dnia złożenia wniosku, czym naruszył art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Wobec czego wnieśli o nakazanie Prezydentowi W. rozpoznania sprawy w terminie miesiąca od dnia zwrócenia organowi przez Sąd akt sprawy oraz stwierdzenie, że bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania rażąco narusza prawo i o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarg opisali przebieg postępowania administracyjnego i wskazali, że pismem z dnia [..] maja 2013 r. A. H. podał organowi aktualny adres S. H., lecz organ dotychczas nie wydał postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Prezydent W. naruszył terminy wynikające z art. 35 k.p.a. jak również termin określony w postępowaniu Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. Przy czym organ nie podejmuje żadnych czynności procesowych zmierzających do kompletnego zgromadzenia materiału dowodowego i wydania merytorycznej decyzji. Ponadto nie zawiadamiał wnioskodawców o braku możliwości załatwienia sprawy w terminach przewidzianych w przepisach k.p.a. oraz nie wyznaczał nowych terminów wydania decyzji. W odpowiedzi na skargi Prezydent W. wniósł o ich oddalenie, podnosząc, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawiesił postępowanie do czasu ustalenia adresu zamieszkania S. H., ewentualnie ustanowienia kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Organ wskazał, że pismem z dnia [...] października 2013 r. pełnomocnik skarżących został powiadomiony o przyczynach niedotrzymania terminu. W piśmie tym organ poinformował, że ze względu na złożony charakter postępowania oraz bardzo dużą liczbę spraw o odszkodowania nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie ustawowym oraz wskazał, że decyzja zostanie wydana do dnia [...] stycznia 2014 r. Uczestnik postępowania [...] sp. j. pismem z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 404/13 wskazał na zasadność skarg, a przy piśmie z dnia 10 września 2013 r. przesłał pierwszą stronę kopii postanowienia Wojewody [..] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [..] r. uchylającego postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o zawieszeniu postępowania. Na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. Sąd postanowił połączyć sprawy ze skarg A. H. i A. H. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod sygn. akt I SAB/Wa 404/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę A. H. na bezczynność Prezydenta W. Sąd uznał za zasadną. Z tego względu podlegała ona uwzględnieniu. Skarga A. H. podlegała oddaleniu z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej. Stosownie do przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi do sądu jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego opiera się na interesie prawnym podmiotu żądającego kontroli sądu w zakresie określonego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie, po stronie A. H. brak jest interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., a zatem opartego na prawie materialnym, z którego podmiot ten mógłby wywodzić dla siebie określone uprawnienie w tym postępowaniu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że A. H. umową darowizny z dnia [...] kwietnia 2013 r. zbyła na rzecz [...] A. H. udział wynoszący połowę w roszczeniu o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. ozn. "[...]" dz. nr [...]. Wobec powyższego skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w niniejszej sprawie. Sąd podkreśla przy tym, że brak legitymacji skargowej A. H. istniał w tej sprawie zarówno w momencie wniesienia skargi do Sądu, jak i w dniu orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Odnosząc się do skargi A. H. wskazania wymaga, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. upłynęły, zaś postępowanie z wniosku z dnia [...] lutego 1991 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. ozn. "[...]" dz. nr [...] nie zostało przez organ zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie do dnia orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność organu. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 1991 r. o odszkodowanie w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta W. miała w niniejszej sprawie charakter rażącego naruszenia prawa. Od dnia złożenia wniosku z dnia [...] lutego 1991 r. o odszkodowanie za nieruchomość [...] minęły 23 lata i dotychczas postępowanie nie zostało zakończone. Z akt sprawy wynika, że organ podejmował w tej sprawie czynności, jednakże początek działań organu miał miejsce dopiero w 2013 r., po tym, jak złożone zostało zażalenie do Wojewody [...] na nierozpatrzenie sprawy w terminie. Nawet pismo stron z dnia [...] października 2011 r. nazwane rozszerzeniem wniosku o odszkodowanie z 1991 r. nie wywołało po stronie organu żadnego wymaganego prawem działania. Dopiero cztery miesiące po tym, jak złożone zostało zażalenie do Wojewody [...] w trybie przepisu art. 37 k.p.a., organ pismami z dnia [...] marca 2013 r. wystąpił do Archiwum Państwowego i innych podmiotów o nadesłanie dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku. Sąd zauważa, że postępowanie odszkodowawcze było zawieszone od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] sierpnia 2013 r., gdy Wojewoda [...] uchylił postanowienie Prezydenta W. w tym przedmiocie, jednakże w ocenie Sądu powyższe w żaden sposób nie zmienia oceny, co do rażącego naruszenia prawa. Zarówno czas trwania postępowania z wniosku o odszkodowanie, tj. ponad 20 lat, jak i brak po stronie organu takich działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierza do zakończenia postępowania odszkodowawczego, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż bezczynność organu w tej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. Wobec bowiem niewypełniania przez organ obowiązku dotyczącego zawiadamiania strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy – co miało miejsce przez okres ponad 20 lat – naruszona została w niniejszej sprawie zasada pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Nałożony przez ustawodawcę na organ obowiązek stania w toku postępowania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oznacza konieczność podejmowania wszelkich działań w celu należytego rozpatrzenia sprawy. Powyższe jest również ściśle związane z przestrzeganiem przepisów określających czas trwania postępowania (art. 35 k.p.a.). Także z przepisu art. 12 k.p.a. wynika powinność działania organu w sprawie wnikliwie i szybko. Podmiot wywodzący dla siebie uprawnienie na gruncie prawa administracyjnego materialnego ma zatem prawo oczekiwać, że organ administracji publicznej rozstrzygnie jego sprawę należycie i w możliwie najkrótszym – z uwzględnieniem koniecznego postępowania dowodowego – terminie. Działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) nie może być rozumiane jako prawo organu do niewypełniania roli nałożonej przepisami prawa. Przykład takiego funkcjonowania administracji publicznej przeczy założeniom procedury administracyjnej i stanowi wyraz nieposzanowania podstawowych praw jednostki. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. Orzeczenie zawarte w punkcie 3 wyroku, Sąd oparł na przepisie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.