II SA/Wa 269/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Dorota Kwiatkowska st. sekr. sąd. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na broń palną myśliwską 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2011 r.; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego J. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania J. S. pozwolenia na broń palną myśliwską. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2011 r. J. S. złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. wniosek o wydanie pozwolenia na broń palną myśliwską. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji w K., powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że przed Sądem Rejonowym [...] w K. toczy się postępowanie w sprawie popełnienia przez J. S. czynu z art. 273 k.k. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.), pozwolenia na broń nie wydaje się osobom stanowiącym zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego: skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe lub skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za nieumyślne przestępstwo przeciwko życiu lub zdrowiu, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego albo gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia. Komendant Wojewódzki Policji w K. stwierdził, że rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania J. S. pozwolenia na broń palną myśliwską uzależnione jest od wyniku toczącego się postępowania karnego, stąd też zasadnym jest zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Wyjaśnił również, że wynik postępowania karnego stanowi w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zakończenie postępowania karnego pozwoli natomiast na jednoznaczne ustalenie podstaw do wydania pozwolenia na broń. W zażaleniu na powyższe postanowienie, wniesionym do Komendanta Głównego Policji, J. S. podniósł, że pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej (wydanie pozwolenia na broń) a zagadnieniem wstępnym (rozprawa przed sądem) nie zachodzi żaden związek przyczynowy w zależności bezpośredniej. Sprawa postępowania karnego przeciwko jego osobie jest znana Komendantowi Policji w K. od 2006 r. i użycie jej obecnie jako przesłanki do zawieszenia postępowania jest niezgodne z warunkami prejudycji w jego sprawie. Organ w żaden sposób nie udowodnił bowiem powiązań, zależności i bieżącego wpływu postępowania sądowego na zmianę rozumienia treści prawnej art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 97 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia Komendant Główny Policji podniósł, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zasadne jest jedynie w sytuacji, gdy na przeszkodzie rozpatrzeniu sprawy administracyjnej co do istoty staje problem prawny (zagadnienie wstępne), od którego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zależne jest wydanie decyzji w sprawie administracyjnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 38, poz. 195) zmieniono między innymi treść przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni amunicji. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, obowiązującym od dnia 10 marca 2011 r., pozwolenia na broń nie może uzyskać osoba, w szczególności, skazana za przestępstwo umyślne. Skoro zatem wobec wnioskodawcy toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne, to wynik tego postępowania ma istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wydania mu pozwolenia na broń. Wynik tego postępowania stanowi zatem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe zastosowanie norm prawa materialnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości wskazanego wyżej postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że wynik postępowania przed Sądem Rejonowym [...] w K. stanowi zagadnienie wstępne dla niniejszego postępowania, a tym samym, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, - art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., na skutek braku rozważenia, a tym samym uwzględnienia słusznego interesu obywatela w osobie J. S. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytorycznie rozstrzygnięcie sprawy. Z tego względu może być stosowane tylko i wyłącznie w wypadkach określonych przez ustawodawcę. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że w świetle art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy o broni i amunicji nie można wydać pozwolenia na posiadanie broni palnej osobom skazanym prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne, co w przypadku skarżącego jednoznacznie nie ma miejsca, gdyż postępowanie karne ciągle jest w toku. Ustawa o broni i amunicji w art. 18 ust. 1 pkt 2 daje właściwym organom Policji kompetencje w zakresie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej osobom, które zostały skazane prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne. Niesłusznym jest zatem uznanie, że zakończenie postępowania w sprawie pozwolenia na broń wymaga wcześniejszego wydania prawomocnego orzeczenia w toczącym się postępowaniu karnym. Możliwe jest wydanie skarżącemu, jako osobie niekaranej za przestępstwo umyślne, pozwolenia na posiadanie broni palnej i zakończenie postępowania administracyjnego w ten właśnie sposób. Nawet w przypadku hipotetycznego skazania skarżącego w opisywanym zakresie właściwy organ Policji może cofnąć wydane uprzednio pozwolenie. Pełnomocnik skarżącego podniósł także, że organy Policji dysponują wszelkimi środkami potrzebnymi do wydania decyzji w niniejszej sprawie i w sposób niesłuszny uzależniają jej wydanie od prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Postępowanie to nie może natomiast w żadnej mierze stanowić zagadnienia wstępnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na treść art. 19 ust. 1a ustawy o broni i amunicji, zgodnie z którym to przepisem Policja może za pokwitowaniem odebrać broń i amunicję oraz dokumenty potwierdzające legalność posiadania broni osobie posiadającej broń zgodnie z przepisami, przeciwko której toczy się postępowanie karne o przestępstwa określone w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy, do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania na okres nie dłuższy niż 3 lata. Zdaniem organu regulacja ta jednoznacznie potwierdza, że wolą ustawodawcy jest, aby osoby przeciwko którym toczy się postępowanie karne nie posiadały dostępu do broni. Przyjęcie koncepcji, że wynik postępowania karnego o przestępstwa określone w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na broń doprowadziłoby natomiast do sytuacji, w której także w przypadku najcięższych przestępstw, jak np. zbrodni zabójstwa, organy Policji zobligowane byłyby do wydania pozwolenia na broń osobie, przeciwko której prowadzone jest postępowanie karne. Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., organ podniósł, że w myśl tego przepisu organ winien uwzględniać z urzędu nie tylko słuszny interes obywateli, ale również interes społeczny. Zgodne zaś z interesem społecznym niewątpliwie jest, aby osoby, w stosunku do których prowadzone jest postępowanie karne o przestępstwa popełnione umyślnie nie miały dostępu do broni. Bezpieczeństwo publiczne jest bowiem dobrem na tyle ważnym i znaczącym, że należy dać mu prymat nad interesem indywidualnym strony. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2012 r. podtrzymał zarzuty skargi, odnosząc się jednocześnie do argumentacji przedstawionej przez organ w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga J. S. zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy postępowanie karne o przestępstwo umyślne, toczące się wobec strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 38, poz. 195 ze zm.), stanowi w tym postępowaniu zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniające zawieszenie postępowania. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten określa zatem jedną z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w powołanym przepisie jest sporne, nie mniej przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (zob. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1874/97, z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/00). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 427/02 (niepubl.) podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych ww. zależności. W orzecznictwie przyjmuje się, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (zob. wyroki NSA: z dnia 22 października 1991 r., sygn. akt SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90 oraz z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1160/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 21). Z kolei w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (por. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, str. 479). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę do wydania decyzji przez organ orzekający w sprawie. W sytuacji, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest obowiązany zatem do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie wymienionego przepisu tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Zawieszając postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie organy Policji przyjęły, iż wynik postępowania karnego toczącego się w stosunku do skarżącego przed Sądem Rejonowym [...] w K., stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenie na posiadanie broni palnej myśliwskiej. W ocenie Sądu, w świetle zaprezentowanych wyżej uwag, stanowisko organu, co do konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego w takiej sytuacji jest błędne. Przesłanki odmowy wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej zostały enumeratywnie wymienione w art. 15 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o broni i amunicji. Przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji w brzmieniu obowiązującym przed datą wejścia w życie wskazanej wyżej nowelizacji, tj. przed 10 marca 2011 r., pozwolenia na broń nie wydawało się osobom, co do których istniała uzasadniona obawa, że mogły użyć broni w sposób sprzeczny z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności zaś skazanym prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczyło się postępowanie karne o popełnienie tych przestępstw. W obecnie obowiązującym brzmieniu przepis ten stanowi, iż pozwolenia na broń nie wydaje się osobom stanowiącym zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego: a) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, b) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za nieumyślne przestępstwo: - przeciwko życiu i zdrowiu, - przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego albo gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia. Ustawodawca w wyniku nowelizacji ustawy o broni i amunicji "zrezygnował" zatem z obowiązującej wcześniej zasady, że pozwolenia na broń nie wydaje się osobom "wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw" wymienionych w przepisie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy. Taki stan, zdaniem Sądu oznacza, że organy Policji nie mogą w sposób dowolny zmieniać woli ustawodawcy poprzez stosowanie takich instytucji prawnych, które pozwalałyby na obejście ustanowionych przepisów. Zaprezentowane zatem w zaskarżonym postanowieniu stanowisko organu, zgodnie z którym do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej toczącej się przeciwko skarżącemu organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie pozwolenia na broń, albowiem brak rozstrzygnięcia ww. sprawy karnej uniemożliwia zastosowanie przepisów prawa materialnego, nie ma umocowania w obowiązujących przepisach ustawy o broni i amunicji. Fakt toczącego się postępowania karnego w stosunku do strony postępowania o wydanie pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1pkt 4 k.p.a., gdyż okoliczność ta nie stanowi przeszkody do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Nie ma zatem podstaw do zastosowania, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, instytucji zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stanowiska organu nie uzasadnia również treść art. 19 ust. 1a znowelizowanej ustawy o broni i amunicji. Zgodnie z tym przepisem, Policja może za pokwitowaniem odebrać broń i amunicję oraz dokumenty potwierdzające legalność posiadania broni osobie posiadającej broń zgodnie z przepisami, przeciwko której toczy się postępowanie karne o przestępstwa określone w art. 15 ust. 1 pkt 6, do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania, na okres nie dłuższy niż 3 lata. Jak wynika z treści powyższej normy prawnej, odnosi się ona wyłącznie do osób, które posiadają już pozwolenie na broń, nie odnosi się natomiast w żaden sposób do osób ubiegających się dopiero o wydanie pozwolenia na posiadanie broni. Nie można zatem z przepisu tego wywieść, iż postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej winno być zawieszone w sytuacji, gdy w stosunku do wnioskodawcy toczy się postępowania karne. Reasumując, w ocenie Sądu, organy Policji dopuściły się naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ww. ustawy.