III SA/Lu 985/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi I. O. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Powiatu P. z [...] września 2011 r., nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz I. O. i M. O. kwotę 3325 zł (trzy tysiące trzysta dwadzieścia pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg z dnia [...] nr [...], wymierzającą M. O. i I. O., działającym w formie spółki cywilnej pod nazwą [...], Usługi budowlane, karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 20 czerwca 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. pasa drogowego (11 m² jezdni do 50 % szerokości oraz 55 m² pobocza gruntowego) drogi powiatowej Nr [...] (działka nr), ul. [...], poprzez składowanie kruszywa w celu prowadzenia robót budowlanych przy budynku [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazano, że organ pierwszej instancji powołał się na przepis art. 40 ust. 1 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych podnosząc, że z przeprowadzonego postępowania administracyjnego wynika okoliczność zajęcia opisanego w decyzji pasa drogowego od dnia [...]., czego dowodem jest dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy, pismo strony z dnia [...] 2011 r., w którym data uprzątnięcia terenu została określona na dzień [...] r. oraz treść notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] Wysokość kary organ pierwszej instancji określił na podstawie art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego razy 10. Mając na względzie ustaloną w sprawie liczbę dni zajmowania pasa drogowego oraz powierzchnię zajętej jezdni i pobocza opłatę ustalono na kwotę [..] zł. Organ odwoławczy podkreślił, że w dniu [...] r. dwoje pracowników organu pierwszej instancji stwierdziło zajęcie pasa drogowego. Okoliczność ta została udokumentowana za pomocą notatki służbowej i zdjęć. W notatce podano, że podczas odtwarzania pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] w miejscowości [...] przeprowadzano czynności wznowienia granic działki nr [...] stanowiącej drogę powiatową i stwierdzono, iż pas drogowy drogi powiatowej został zajęty w celu prowadzenia robót budowlanych przy budynku [...] oraz składowania kruszywa. Zajęte zostało pobocze - pas zieleni o powierzchni 5,00 m x 11,00 m - 55,00 m² oraz jezdnia do 50 % szerokości o powierzchni 1,00 m x 11,00 m = 11,00 m². I. O. nie okazała zezwolenia zarządu drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym i została poinformowana o konieczności natychmiastowego uprzątnięcia zalegającego kruszywa w pasie drogowym. W dniu [...] r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo podpisane przez I. O. zawierające oświadczenie o usunięciu w dniu [...]. kruszywa składowanego na poboczu i jezdni. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji wyjaśnił stan faktyczny sprawy w sposób wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, uwzględniając przy tym interes społeczny, jakim jest utrzymanie przejezdności i parametrów drogi powiatowej. Kolegium zaznaczyło, że skarżący mieli możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w trybie art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jednakże z możliwości tej nie skorzystali, składając jedynie pismo z dnia [...] r., a zapoznając się z aktami dopiero po wydaniu i doręczeniu skarżonej decyzji. Kolegium oceniło jako błędne stanowisko skarżących, iż podstawą prawną zaskarżonej decyzji winny być przepisy art. 40 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy o drogach publicznych, gdyż wymienione przepisy dotyczą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, natomiast zaskarżona decyzja nakłada administracyjną karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w celu prowadzenia robót. Nie ma przy tym prawnego znaczenia czy były to roboty budowlane przy powstającym budynku, czy polegające na umocnieniu skarpy oraz jaki był rodzaj kruszywa składowanego na pasie drogowym. Prawidłowo przyjętą przez organ pierwszej instancji podstawą wydania decyzji jest art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Organ drugiej instancji uznał, iż bez wpływu na ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez okres 10 dni pozostaje podniesiona w odwołaniu okoliczność umieszczenia na notatce służbowej z dnia [...] r. prezentaty z datą [...] r., z czego skarżący wywodzili okres zajęcia pasa drogowego przez 1 dzień. Organ podkreślił, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna, stanowiąca dowód w rozumieniu art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a., została opisana, wskazano, iż zdjęcia zostały zrobione w dniu [...] r. Nieumieszczenie na fotografiach cyfrowego datownika nie podważa ich wiarygodności. Kolegium podkreśliło, że pismo Dyrektora z dnia [...] r. w sprawie zabezpieczenia skarpy nasypu przy [...], będące odpowiedzią na pismo strony z dnia[...], nie stanowiło zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto wymiana korespondencji miała miejsce już po zajęciu bez zezwolenia pasa drogowego i po usunięciu składowanego na tym pasie kruszywa. Organ nie wydawał też ustnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a twierdzenia strony w tym względzie nie znajdują żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy. Zezwolenie wydawane jest w formie pisemnej decyzji administracyjnej. Kolegium uznało za zbędne przeprowadzenie zgłoszonych przez skarżących dowodów z dokumentów wskazując, iż przebieg granic między działkami nr [...] i nr [...]obrazuje dokładnie kopia mapy zasadniczej zaewidencjonowanej [...] r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Puławach pod nr [...] Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy zwrócił uwagę na związany charakter decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej, która nie jest wymierzana na zasadzie winy ani nie może być przez organ administracji miarkowana. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. I. O. i M. O. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddali skargę wyrokiem z dnia [...]marca 2012 r., Sygn. akt [...] I. O. i M. O. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. Przed nałożeniem na konkretny podmiot kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, konieczne jest ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, że doszło do zajęcia pasa drogowego oraz określenie jego zakresu i podmiotu, który dokonał zajęcia. Wydanie prawidłowej decyzji w tym zakresie powinno być zatem poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie, stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a ponadto oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Realizacja tych zasad wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być punktem wyjścia do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku wynikającego z przytoczonych przepisów. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 67 § 1 k.p.a. czynność postępowania mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być utrwalona protokołem, a tylko inne czynności, (mniej istotne), z których nie sporządza się protokołu, mogą być zgodnie z art. 72 k.p.a. utrwalone w formie adnotacji podpisanej przez pracownika (notatki służbowej). Czynności postępowania dotyczące okoliczności prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie mogą być zatem utrwalone wyłącznie przy pomocy notatki służbowej, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Notatka służbowa z [...] 2011 r., z której wynika, że pas drogowy został zajęty stanowiła jedyny dowód, na podstawie którego organ ustalił, że skarżący zajęli pas drogowy bez zezwolenia. Ustalenie dotyczące zajęcia pasa drogowego i jego zakres czasowy jest okolicznością prawotwórczą, bowiem to z niej wynika obowiązek konkretnego podmiotu zapłacenia kary. Notatka służbowa, podpisana przez pracownika organu, stwierdzająca zajęcie pasa drogowego może być jedynie czynnością wstępną nadającą kierunek postępowaniu dowodowemu, ale nie może tego postępowania zastąpić. Notatka z dnia [...] 2011 r. została sporządzona jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, zatem w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, organ zobowiązany był przeprowadzić dalsze czynności dowodowe z wykorzystaniem przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego środków dowodowych, w tym dowodu z przesłuchania świadków, ewentualnie strony. Niedopuszczalne było natomiast zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i czynienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych wyłącznie na podstawie notatki służbowej sporządzonej przez pracowników organu. Notatka służbowa może mieć znaczenie pomocnicze przy rozpatrywaniu sprawy, z pewnością jednak nie jest dopuszczalne dokonywanie wszelkich ustaleń w sprawie tylko na jej podstawie. W odniesieniu do znajdujących się w aktach sprawy wydruków fotografii mających obrazować stan pasa drogowego w dniu [...] r., należy stwierdzić, że zdjęcia mogą stanowić dowód w sprawie, o ile sposób pozyskania tego środka dowodowego nie budzi wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie okoliczności wykonania zdjęć nie zostały jednak wyjaśnione, w szczególności brak jest jakiejkolwiek adnotacji (także w notatce służbowej z [...] r.), o tym kiedy i przez kogo zostały wykonane. W tej sytuacji brak było wystarczających podstaw do uznania, że mogły one służyć ustaleniu wskazanych wcześniej okoliczności mających znaczenie prawotwórcze. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 81 k.p.a. czynność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Braku zaprzeczenia przez stronę stanowiska organu nie można uznać za przyznanie okoliczności i nie może to uzasadniać odstąpienia od przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron. Zasady przyznania faktów reguluje art. 75 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Tylko tak przyznane fakty nie muszą być przedmiotem dowodzenia. Milczenie strony, co do treści notatki służbowej nie oznacza jej akceptacji i nie świadczy o tym, że okoliczność przedstawiona w notatce została udowodniona albo jest niesporna. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w związku z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Powiatu Puławskiego z [...] r., Nr [...]. Zakres, w jakim uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) i ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, z późn. zm.).