II SA/Gl 1367/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta J. z dnia [...] r. nr [...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta J. z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza na rzecz skarżącego od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że na terenie działki numer [...] położonej przy ulicy [...] w J. znajduje się studnia wybudowana przez M. M.. M. M. oświadczył do protokołu, iż dla przedmiotowej studni nie posiada żadnych dokumentów. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J. w dniu [...] r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie obiektu budowlanego - studni, wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji nałożył na M. M. obowiązek przedłożenia do dnia [...] r. wyliczonych przez organ dokumentów, w tym egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na działce numer [...] w J. znajduje się betonowa studnia gospodarcza do podlewania działki o wymiarach zewnętrznych około 1,50 m x 1,50 m i głębokości około 5,60 m. Zgodnie z oświadczeniem M. M. studnia została wybudowana na przełomie lat 1999/2000. Zdaniem organu studnia ta wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Jako uzasadnienie tej tezy organ przytoczył fragment uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2010 roku sygn. akt IV SA/Po 140/10, odnoszący się do charakteru prawnego studni głębinowej służącej zaopatrywaniu obiektu budowlanego w wodę. W postanowieniu, o którym mowa, organ wskazał, iż opłata legalizacyjna w dacie wydania postanowienia wyniosłaby 125.000,00 zł. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. 2010, Nr 243, poz. 1623 z późn. zmianami). Z uwagi na niewykonanie w zakreślonym terminie nałożonych na M. M. obowiązków decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J., działając na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowej studni jako wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ zrelacjonował stan sprawy i ponownie przytoczył fragment uzasadnienia wskazanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu. Następnie stwierdził, że inwestor zrealizował roboty budowlane polegające na budowie ww. studni, bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nie ma dowodów, że roboty prowadzone były pod nadzorem osoby pełniącej samodzielną funkcję w budownictwie i posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w odpowiedniej specjalności. W celu umożliwienia legalizacji obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J. wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] r., którym nałożył na M. M. obowiązek przedstawienia w terminie do [...] roku odpowiednich dokumentów. Mimo upływu terminu ww. dokumenty nie zostały przedłożone, w związku z czym zdaniem organu należało zastosować przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej M. M. podniósł, iż studnia została na przełomie lat 1999/2000 wykopana na bagnie. Wiosną i jesienią ze studni tej można czerpać 3 do 4 m3, natomiast w lecie ok. 1,5 m3 wody. Woda jest wykorzystywana do podlewania działki, do innych celów się nie nadaje bo jest wymieszana z błotem. Odwołujący się podniósł, iż w 1995 r. uzyskał w Urzędzie informację, że na wykopanie takiej studni nie potrzebuje zezwolenia. Jednocześnie, odnosząc się do wydanego w sprawie postanowienia i wskazanej w nim kwoty opłaty legalizacyjnej, skarżący wskazał, iż cała działka wraz ze studnią jest mniej warta. Zakwestionował też ustalenie organu, że studnia ma charakter głębinowy. Podkreślił, że nie prowadzi działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., uznając pismo M. M. zarówno za odwołanie od decyzji nr [...], jak i zażalenie od postanowienia nr [...] utrzymał w mocy zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzające ją postanowienie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu wskazał, iż studnia zlokalizowana na działce nr [...] wybudowana została samowolnie. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 Prawa budowlanego zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1. Katalog ten ma formę listy zamkniętej (wyliczenie enumeratywne), a więc wyłącznie te obiekty i te roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Jako że przepis ten zawiera wyjątki od zasady ogólnej, to w stosunku do niego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Budowa przedmiotowej studni nie została przez ustawodawcę zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie wymieniono jej w zamkniętym katalogu zawartym w art. 29 Prawa budowlanego. W ocenie organu wykonano ujęcie wody (studnię), stanowiące urządzenie służące poborowi wody, które wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, stąd w sprawie zastosowanie znajduje procedura określona w art. 48 Prawa budowlanego. Wobec powyższego PINB dla miasta J. prawidłowo na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na Inwestora obowiązek przedstawienia do dnia [...] r. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tylko jednak od woli Inwestora zależy, czy podda się procesowi legalizacyjnemu poprzez wykonanie obowiązków przewidzianych prawem i nałożonych przez PINB. W związku z tym, iż M. M. nie przedstawił dokumentów, do okazania których został zobowiązany postanowieniem organu I instancji nr [...] z [...] r., PINB dla miasta J. zasadnie, zdaniem organu II instancji, orzekł obowiązek rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydaną przez organ II instancji decyzję ponawiając argumenty wskazane uprzednio w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo skarżący podniósł, iż do jego odwołania organ II instancji nie odniósł się ani jednym słowem, nie odniósł się także do Prawa wodnego, stosownie do którego dopuszczalny jest pobór wody na zwykłe potrzeby w studniach o głębokości do 30 m. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego r. pr. K. B.-S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszoinstancyjnemu do ponownego rozpoznania bądź o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu wskazała, przywołując na poparcie swej tezy stosowne orzecznictwo, iż przedmiotowa studnia nie wymagała pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia. Jej wykonanie stanowi bowiem roboty polegające na obudowie ujęcia wód podziemnych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że zarówno ona, jak też poprzedzające ją rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, a także postanowienie nr [...] dotknięte są uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a w konsekwencji wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy błędnie zakwalifikowały bowiem wykonane przez skarżącego roboty jako wymagające pozwolenia na budowę. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, że w myśl wskazanego jako podstawa decyzji pierwszoinstancyjnej art. 48 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba że według oceny organu potencjalnie możliwa jest legalizacja obiektu z uwagi na spełnienie przezeń przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy (wówczas dalszy tok postępowania przebiega odmiennie). Jak z powyższego wynika art. 48 Prawa budowlanego może zatem znaleźć zastosowanie jedynie w wyniku ustalenia, że obiekt budowlany lub jego część wzniesiono bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tym samym nie może on stanowić podstawy działań organu o ile wykonane roboty wymagały jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, właściwa w tej mierze procedura wynika bowiem z art. 49b bądź art. 50 Prawa budowlanego, w odmienny sposób regulujących warunki legalizacji. Wskazać zatem w pierwszej kolejności należy, że ewidentne w sprawie jest, iż M. M. wykonał przedmiotową studnię bez dopełnienia stosownych formalności. Także w odwołaniu i skardze strona wywodzi jedynie, iż w wyniku rozmowy w Urzędzie w roku 1996 r. uzyskała tylko "ustną zgodę" w postaci informacji, iż na zamierzona studnię niepotrzebne jest zezwolenie. Podkreślenia wymaga następnie, iż w postanowieniu nr [...] organ I instancji uznał przedmiotową studnię za obiekt wymagający pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nałożył na inwestora obowiązki wynikające z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa Budowlanego. Organ nie przeprowadził jednak w tej mierze żadnej argumentacji przytaczając jedynie fragment uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 140/10. Zważyć w tym miejscu należy, iż wyrok, o którym mowa, wydany został w innej sprawie, w innych okolicznościach faktycznych, a odnośny fragment dotyczył studni głębinowej służącej zaopatrzeniu w wodę obiektu budowlanego. W konsekwencji niezrozumiałym jest dlaczego organ dopatrzył się analogii pomiędzy stanem faktycznym wskazanym w tymże uzasadnieniu wyroku a sprawą będącą przedmiotem obecnego rozpoznania skoro, jak podaje skarżący a organy okoliczności tej w żadnej mierze w wydanych rozstrzygnięciach nie zakwestionowały, przedmiotowa studnia została przez skarżącego wykopana (a nie wiercona tak jak studnie głębinowe), a z uwagi na jej płytkość (5,6 m) a w konsekwencji zawartość błota woda służy jedynie do podlewania niezabudowanej działki. Brak w tej mierze jakiejkolwiek argumentacji uniemożliwia ustalenie motywów kierujących organem przyjmującym, że właściwy w sprawie jest art. 48 Prawa budowlanego a w konsekwencji, jak wskazał organ I instancji w postanowieniu nr [...] opłata legalizacyjna za wykopanie przez M. M. przedmiotowej studni wynieść miała wg organu 125.000,00 zł. Także wydana w sprawie, na skutek braku działań skarżącego, nakazująca rozbiórkę studni decyzja PINB nr [...] nie zawiera w tej mierze absolutnie żadnej argumentacji, przywołując ten sam passus uzasadnienia WSA w Poznaniu. Odnosząc się z kolei do decyzji [...] WINB zwrócić uwagę należy na fakt, iż organ, co słusznie zauważa skarżący, nie tylko ani jednym słowem nie odniósł się do zawartej w odwołaniu argumentacji skarżącego ale argumentów tych nawet nie przytoczył ograniczając się do stwierdzenia, iż odwołanie zostało przez M. M. złożone. Zdaniem organu, podobnie jak organu I instancji, choć z innym uzasadnieniem, studnia wykopana przez skarżącego wymagała pozwolenia na budowę. Stanowisko to organ wywodzi z faktu, iż jego zdaniem art. 29 Prawa budowlanego wskazując obiekty i roboty wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie wskazuje w tymże wyliczeniu studni. W ocenie organu wykonano zatem ujęcie wody (studnię), stanowiące urządzenie służące poborowi wody, które wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, stąd w sprawie zastosowanie znajduje procedura określona w art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu dokonana przez organy kwalifikacja wykonanych przez M. M. robót jest błędna, a w konsekwencji wadliwy jest przyjęty w sprawie tryb postępowania. Wbrew stanowisku organu zaprezentowanemu w zaskarżonej decyzji, nie ma bowiem podstaw prawnych aby uznać, że wykopana przez skarżącego niewielka studnia, która została w trakcie jej kopania obudowana, wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak bowiem trafnie dostrzega w piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonaniu obudowy ujęć wód podziemnych. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy na wykonanie tych robót wymagane jest dokonanie zgłoszenia. Zdaniem Sądu wykopanie i obudowanie ścian przedmiotowej studni stanowi właśnie takie roboty, o których mowa powyżej. Oczywistym jest bowiem, że studnia stanowi ujęcie wód podziemnych. Wykopanie zatem takiego ujęcia i konieczne obudowanie jego ścian np. kręgami, stanowi właśnie ten zakres robót, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego. Wprawdzie bowiem ustawodawca operuje skrótowym pojęciem "obudowa ujęcia" nie zaś "wykopanie ujęcia i obudowanie go" to jednak zdaje się być oczywistym, że przynajmniej w przypadku studni kopanej czynności te są jednoczesne i nierozerwalnie ze sobą związane. Nie ma żadnych ani prawnych ani racjonalnych przesłanek by uznać, że zamiar obudowania ścian studni (ujęcia wód podziemnych) wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi zaś wykopanie tegoż właśnie dołu, który w trakcie wykopywania podlega jednocześnie obudowaniu, wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, zdaniem Sądu, zamiar realizacji przez skarżącego przedmiotowej studni kopanej (nie wymagającej zatem odwiertu – fakt ten potwierdził skarżący w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 6 lutego 2014 r.) podlegał jedynie zgłoszeniu nie zaś obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji wadliwym było zastosowanie w sprawie art. 48 Prawa budowlanego, w miejsce trybu legalizacji obowiązującego przy wykonaniu robót bez przewidzianego prawem zgłoszenia organowi. Na marginesie warto zresztą wskazać, że gdyby hipotetycznie istotnie, jak to twierdzą organy, przedmiotowa studnia wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, to sytuowałoby ją to (jak wskazał organ I instancji w postanowieniu nr [...]) w pozycji VIII "Inne budowle" załącznika do ustawy Prawo budowlane. Powodowałoby to w konsekwencji, że opłata legalizacyjna wynosiłaby 125.000,00 zł, tak jak poinformował skarżącego organ I instancji. W żadnej mierze nie można jednak domniemywać, że racjonalny ustawodawca wyznaczył za samowolne wykopanie na swojej działce małej płytkiej studni, z której czerpana woda służy do podlewania roślin, opłatę dwukrotnie wyższą od opłaty z tytułu samowolnego wybudowania budynku jednorodzinnego, niezależnie od jego wielkości, czy pięciokrotnie wyższą od opłaty z tytułu wybudowania budynku gospodarczego, w zawartej w załączniku tabeli sytuując zatem studnię tę pod względem wysokości opłaty na tym samym poziomie (współczynnik kategorii obiektu 5) co samowolne wybudowanie np. skrzyżowania, peronu, wiaduktu, czy niewielkiego więzienia. Wniosek taki, niemożliwy do zaakceptowania także z uwagi na to, że de facto wbrew ustawie blokowałby możliwość, z powodu kwoty wielokrotnie przekraczającej całkowitą wartość obiektu, jakiejkolwiek legalizacji studni dowodzi, iż taka kwalifikacja studni jaką zastosowały organy oparta jest na błędnym założeniu. Na marginesie warto w tym miejscu zauważyć, że stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 145 z późn. zm.): "Właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie; prawo to nie stanowi prawa do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego". Natomiast stosownie do art. 24 pkt 8 tejże ustawy pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane na pobór wód powierzchniowych lub podziemnych w ilości nieprzekraczającej 5 m3 na dobę (stosownie do oświadczenia skarżącego, którego to twierdzenia organy nie zakwestionowały, z przedmiotowej studni wiosną i jesienią można czerpać 3 do 4 m3 natomiast w lecie ok. 1,5 m3 wody na dobę). W konsekwencji dokonanych powyżej ocen prawnych Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego koniecznym było także uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji nr [...], także bowiem postanowienie, o którym mowa, wskazywało jako swoją podstawę art. 48 Prawa budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i w odniesieniu do przedmiotowej studni zastosują procedurę odnoszącą się do robót zrealizowanych bez wymaganego zgłoszenia. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). informacje o jednostce