II SA/Sz 893/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 37 ust. 1 i 3, art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] znak: [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie [...]. W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzją z dnia [...], znak: [...], Marszałek Województwa nałożył na Spółkę A. karę pieniężną w kwocie [...], za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach, tj. nie przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za rok [...]. Postępowanie przed organem I instancji zainicjowane zostało przekazaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zarządzenia pokontrolnego z dnia [...], znak: [...], z którego wynika, że kontrolowany podmiot nie prowadzi ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów w oparciu o karty ewidencji przekazania odpadów, zgodnie z obowiązującymi wzorami dokumentów oraz nie przekazał Marszałkowi Województwa zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A. zarzuciła naruszenie przepisów art. 3, art. 17, art. 36 i art. 37 ustawy o odpadach oraz art. 8 K.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko Spółka A. przywołała definicje " " i " " zawarte w art. 3 ust. 3 pkt 13 i 22 ustawy o odpadach. Jednocześnie podniosła, że w myśl art. 3 ust. 1 tego aktu odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany, zatem to posiadacz decyduje czy daną substancję należy uznać za odpad. W kontekście powyższych unormowań posiadaczem odpadów jest Spółka A., nie zaś poszczególne jednostki handlowe ( ). Błędnie również organ uznał, że miejscem wytwarzania odpadów są poszczególne sklepy. Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wstępie przywołało treść art. 36 oraz art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach i stwierdziło, że z analizy przytoczonych przepisów wynika, iż każdy posiadacz odpadów, jeżeli nie należy do podmiotów wymienionych w art. 36 ust. 2 i 3 tej ustawy, zobowiązany jest prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów. Prowadzący sprzedaż detaliczną sklep nie należy do podmiotów, o których mowa w art. 36 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach, bowiem nie jest wytwórcą odpadów komunalnych w rozumieniu tego przepisu, ani wytwórcą odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, ani też nie należy do jednostek organizacyjnych, które wykorzystują odpady na własne potrzeby. A zatem skoro sklep jest wytwórcą odpadów, to mimo że przekazuje te odpady do zagospodarowania nadrzędnej jednostce organizacyjnej w postaci centrum dystrybucyjnego, nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji wytwarzanych i następnie przekazywanych odpadów. Zbiorcze zestawienia danych posiadacz odpadów, w tym wytwórca komunalnych osadów ściekowych, jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, odbierania odpadów komunalnych, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie [...] za poprzedni rok kalendarzowy. Sankcję za niewywiązanie się z tego obowiązku ustawodawca przewidział w art. 79c ust. 3 cytowanego aktu, stanowiąc, że jeżeli posiadacz odpadów, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 37 ust. 3, nie przekazuje zbiorczego zestawienia danych podlega karze pieniężnej w wysokości [...]. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 615/12. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zdaniem Spółki A. organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów art. 3 ust. 3 pkt 13) oraz art. 3 ust. 1 dotychczasowej ustawy o odpadach uznając, że posiadaczem opadu jest sklep spożywczy, w sytuacji, gdy posłużenie się dowolną dyrektywą interpretacyjną prowadzi do wniosku, że posiadaczem odpadu może być wyłącznie Spółka A. Zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia art. 3 ust. 3 pkt 13) oraz art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzi do wniosku, że sklepy pozbawione są podmiotowości prawnej i jako takie nie mogą być uznane za " ", czy " " odpadów. Podmiotem, który zobowiązany jest do wykonywania obowiązków jest wyłącznie Spółka, która poprzez swoją strukturę organizacyjną w postaci centrów dystrybucyjnych, w taki sposób zorganizowała gospodarowanie odpadami, że system ten, jako spójny i przede wszystkim zgodny z obowiązującymi przepisami, pozwalał na prowadzenie sprawozdawczości według właściwości danego centrum dystrybucyjnego. Skarżąca podkreśliła, że spełniła obowiązek sprawozdawczości, bowiem przesłała zestawienia danych o odpadach za lata [...], wysłanych do Marszałków Województw:, właściwych dla centrów dystrybucyjnych Spółki A. zlokalizowanych na terenie odpowiednio: Gminy i Gminy. Spółka A. wskazała również na treść przepisów nowej ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r., z których wynika, że ustawodawca w przypadku prowadzenia tzw. nieprofesjonalnej działalności w zakresie zbierania odpadów, zrezygnował całkowicie z nakładania na te podmioty obowiązku prowadzenia ewidencji i sprawozdawczości. Według skarżącej celem ustawodawcy, zarówno na tle poprzednio obowiązującej ustawy, jak i obecnej nie było nadmierne obciążanie obowiązkiem sprawozdawczości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji wg wskazanych w powyższych przepisach kryteriów Sąd nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania. Poddana kontroli Sądu decyzja wydana została na podstawie art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.) – dalej zwaną " ", zgodnie z którym, jeżeli posiadacz odpadów, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 37 ust. 3, nie przekazuje zbiorczego zestawienia danych, podlega karze pieniężnej w wysokości [...]. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, że posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2 (zastrzeżenie dotyczy wytwórcy komunalnych osadów ściekowych). Stosownie do art. 37 ust. 3 zbiorcze zestawienia danych, o których mowa w ust. 1 i 2, posiadacz odpadów, w tym wytwórca komunalnych osadów ściekowych, jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, odbierania odpadów komunalnych, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie do [...] za poprzedni rok kalendarzowy. Zgodnie natomiast z art. 79d ust. 3 ustawy kary pieniężne, o których mowa w art. 79c, wymierza, w drodze decyzji, właściwy marszałek województwa. Zastosowanie sankcji wskazanej w art. 79c ust. 3 ustawy (kary pieniężnej w wysokości [...]) musi przede wszystkim poprzedzać ustalenie, że posiadacz odpadów jest zobowiązany do sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych. Drugą przesłanką zastosowania sankcji z art. 79c ust. 3 ustawy jest ustalenie, że posiadacz odpadów nie wykonuje wskazanego wyżej obowiązku. Dopiero ustalenie - w sposób niebudzący wątpliwości i udokumentowany w aktach sprawy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - zaistnienia obu przesłanek pozwala na prawidłowe wymierzenie przez marszałka województwa kary pieniężnej w wysokości [...]. W przedmiotowej sprawie skarżąca przyznaje, że w podległych jej sklepach nie jest prowadzona ewidencja odpadów, w związku z tym nie przekazuje właściwym organom informacji o wytwarzanych odpadach w poszczególnych sklepach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, ani zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Powyższe potwierdzają również wyniki kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz wydane zarządzenie pokontrolne z dnia [...], znak: [...]. Zdaniem skarżącej obowiązki dotyczące gospodarowania odpadami wykonywane są na poziomie centrum dystrybucyjnego, do którego przekazywane są odpady z poszczególnych sklepów. Analiza przepisów ustawy prowadzi zatem do wniosku, że stanowisko skarżącej nie znajduje uzasadnienia w ich treści. Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy posiadacz odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, jest obowiązany do prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów i listą odpadów niebezpiecznych. Z kolei według art. 36 ust. 2 i ust. 3 ustawy obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów, o której mowa w ust. 1, nie dotyczy: - wytwórców odpadów komunalnych, - wytwórców odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, jeżeli pojazdy te zostały przekazane do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów, - osób fizycznych i jednostek organizacyjnych niebędących przedsiębiorcami, które wykorzystują odpady na własne potrzeby. Według definicji zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy przez posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów. Z przytoczonych przepisów wynika, że każdy posiadacz odpadów, jeżeli nie należy do podmiotów wymienionych w ust. 2 i 3 art. 36 tej ustawy, zobowiązany jest prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów. Prowadzący sprzedaż detaliczną sklep nie należy do podmiotów, o których mowa we wskazanych ust. 2 i 3 art. 36 ustawy o odpadach. Każdy sklep znajdujący się w strukturze organizacyjnej skarżącej jest zatem wytwórcą odpadów i ich posiadaczem w rozumieniu art. 36 ust.1 ww. ustawy co oznacza, że zobowiązany jest prowadzić ilościową i jakościową ewidencję wytwarzanych i następnie przekazywanych odpadów. Fakt przekazywania odpadów do zagospodarowania nadrzędnej jednostce organizacyjnej w postaci centrum dystrybucyjnego, nie zwalnia podległych skarżącej sklepów z obowiązku prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji wytwarzanych i następnie przekazywanych odpadów. Z przytoczonych przepisów wynika również, że każdy posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania nimi i przekazać to zestawienie właściwemu marszałkowi województwa w terminie do dnia [...] za poprzedni rok kalendarzowy. Skoro zatem sklepy znajdujące się w strukturze organizacyjnej skarżącej są posiadaczami wytwarzanych odpadów, a skarżąca nie przedłożyła Marszałkowi Województwa zestawienia o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania nimi w poszczególnych sklepach, to zasadnym było nałożenie kary określonej w art. 79c ustawy. Podkreślić należy, że prowadzenie prawidłowej gospodarki odpadami na poziomie centrum dystrybucyjnego nie zwalnia skarżącej z takiego samego obowiązku na poziomie poszczególnych sklepów, a spełnienie tego obowiązku powinno znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji prowadzonej zgodnie z wymogami ustawy o odpadach oraz przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Nadto należy wyjaśnić, że żądanie od skarżącej rocznego zastawienia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, odnoszącego się do podległych skarżącej sklepów, nie oznacza nadanie poszczególnym sklepom odrębnej od skarżącej podmiotowości prawnej. Idąc tokiem rozumowania skarżącej należałoby dojść do wniosku, że skarżąca sama nadała odrębną podmiotowość prawną podległym jej centrum dystrybucyjnym, skoro to centra wykonują obowiązki związane z ewidencją odpadów. Zdaniem Sądu prowadzenie właściwej ewidencji wytwarzanych odpadów przez podległe skarżącej jednostki organizacyjne nie nadaje tym jednostką odrębnej podmiotowości prawnej, uwzględnia jedynie specyfikę prowadzonej przez skarżącą działalności i jej strukturę organizacyjną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.