I OSK 999/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Lublina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 567/13 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od B. W. na rzecz Gminy Lublin reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Lublina kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 567/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi B. W., uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Starosta Lubelski orzekł o zwrocie na rzecz B. W. nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o pow. [...]ha. Jednocześnie organ nałożył na wnioskodawcę obowiązek zwrotu zwaloryzowanej kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, w łącznej wysokości 15.108,41 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wskazana nieruchomość została nabyta od B. W. na rzecz Skarbu Państwa za cenę 185.150 zł na mocy aktu notarialnego z dnia 27 listopada 1985 r. Rep. A. Nr [...]. Celem jej przejęcia przez Skarb Państwa była budowa magistrali ciepłowniczej przy ul. [...] w Lublinie. We wniosku z dnia 2 lutego 2012 r. dawny właściciel działki nr [...] zwrócił się o jej zwrot. Wnioskodawca podniósł, że od czasu zakończenia budowy kanału ciepłowniczego teren pozostaje niezagospodarowanym nieużytkiem. W dniu 24 lipca 2012 r. zostały przeprowadzone oględziny działki nr [...], podczas których ustalono, że nieruchomość w części zachodniej pozostaje w ogrodzeniu posesji syna wnioskodawcy – J. W., ustawionym prowizorycznie w sposób niezwiązany z gruntem. Jest ona porośnięta leszczynami i trawą, a ponadto przebiega przez nią podjazd do budynku mieszkalnego, wysypany tłuczniem. W części wschodniej działka zajęta jest częściowo pod drogę dojazdową do ww. posesji oraz posesji sąsiedniej, wyłożoną płytami betonowymi, zaś w pozostałym fragmencie użytkowana jest jako parking. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 26 października 2012 r. pełnomocnik B. W. oświadczył, że magistrala ciepłownicza, pod budowę której działka nr [...] została wywłaszczona, przebiega również przez działki sąsiednie, które jednak nie zostały z tego powodu wywłaszczone. Z punktu widzenia wnioskodawcy wywłaszczenie jego dawnej nieruchomości nie było konieczne i niezbędne do wykonania przewidzianego celu. Mając na uwadze powyższe ustalenia Starosta Lubelski uznał wniosek B. W. za zasadny. Wprawdzie cel nabycia działki, tj. budowa magistrali ciepłowniczej, został zrealizowany (pod powierzchnią działki ułożone są przewody ciepłownicze), jednak budowa podziemnej infrastruktury technicznej nie koliduje z jej zwrotem na rzecz dawnego właściciela. Organ podkreślił, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości dopuszczalny jest nie tylko w sytuacji, gdy nie zrealizowano zamierzonej inwestycji, ale również wtedy, gdy inwestycję wykonano, ale jest ona wykorzystywana bądź przeznaczona na inny cel niż określony przy wywłaszczeniu. Tymczasem powierzchnia wnioskowanej do zwrotu działki nie została w jakikolwiek sposób zagospodarowana przez Gminę Lublin. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta Lublina. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz orzekł co do istoty sprawy odmawiając zwrotu działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Lublinie na rzecz jej dawnego właściciela. Wojewoda Lubelski wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty świadczące o zamiarze wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Z aktu notarialnego z dnia 27 listopada 1985 r., na mocy którego działka ta została nabyta od B. W. przez Skarb Państwa nie wynika bowiem, iż jej przejęcie nastąpiło w związku z zamiarem jej wywłaszczenia dla realizacji celu publicznego. Zamiar taki przesądza zaś o możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów dotyczących zwrotów wywłaszczonych nieruchomości. Podstawy do ich zastosowania nie daje natomiast sam fakt sprzedaży gruntu na rzecz Skarbu Państwa lub inna umowa cywilnoprawna. Na podstawie uzupełnionych akt sprawy (wykazu zmian gruntowych terenu położonego w Lublinie przy ul. [...] zajętego pod magistralę ciepłowniczą wraz z mapą wywłaszczeniową oraz oferty Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji - Oddział Miejski w Lublinie z dnia 25 października 1985 r. skierowanej do B. W.) ustalono, że działka przeznaczona była do wywłaszczenia pod budowę sieci cieplnej przy ul. [...]. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zastosowanie ma zatem przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Wojewody Lubelskiego przeprowadzone postępowanie wykazało, że został zrealizowany cel wywłaszczenia tj. wybudowano sieć ciepłowniczą. W ocenie organu odwoławczego powyższa okoliczność stanowi negatywną przesłankę zwrotu działki na rzecz jej dawnego właściciela. Bez znaczenia dla tej oceny pozostają zaś argumenty podniesione przez organ I instancji, iż powierzchnia działki nie została w jakikolwiek sposób zagospodarowana lub zabudowana. Brak stałej zabudowy na powierzchni działki nie może bowiem świadczyć o zbędności jej nabycia. Ponadto organ zgodził się z twierdzeniem strony odwołującej, że grunt, pod powierzchnią którego umieszczono urządzenia infrastruktury technicznej, nie może być zabudowany w sposób trwały z uwagi na konieczność zapewnienia dostępu do tych urządzeń celem ich konserwacji, bądź naprawy. Teren taki podlega również pewnym ograniczeniom w sposobie jego zagospodarowania ze względu na możliwość uszkodzenia tych urządzeń. Nietrafny – w ocenie Wojewody Lubelskiego – jest także pogląd, że budowa podziemnej infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz byłych właścicieli. Stanowisko to dotyczy bowiem sytuacji, w których na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a jedynie pod powierzchnią nieruchomości wykonano infrastrukturę techniczną, niekoniecznie związaną z tym celem. B. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, wskazując, że jego dawna nieruchomość stała się zbędna z punktu widzenia celu wywłaszczenia, albowiem od momentu zakończenia budowy magistrali, która funkcjonuje jako instalacja podziemna, nie były prowadzone na niej żadne prace, a Gmina Lublin nie interesowała się tym miejscem. Ponadto skarżący podniósł, że przedmiotowy odcinek magistrali nie wymaga większego dozoru niż jej inne fragmenty, usytuowane w obrębie nieruchomości nadal należących do swoich prawowitych właścicieli. Dostęp do magistrali może być zresztą zapewniony poprzez ustanowienie służebności gruntowej. Z kolei ewentualne usytuowanie na terenie przedmiotowej działki jakiejkolwiek budowli wymagałoby pozwolenia ze strony Urzędu Miasta, dzięki czemu i tak zachowałby on kontrolę nad dostępnością do znajdującej się tam infrastruktury podziemnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając zaskarżoną decyzję powołał się m.in. na art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i ar. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n." i stwierdził, że w toku postępowania zostało wykazane, że nieruchomość ta została przejęta przez Skarb Państwa celem budowy magistrali ciepłowniczej i cel ten został zrealizowany. W ocenie Sądu I instancji nie sposób zatem przyjąć, że sporna działka jest wykorzystywana bądź przeznaczona na inny cel niż określony przy wywłaszczeniu. Budowa magistrali stanowiła w tym wypadku samoistny cel wywłaszczenia, a zatem bez znaczenia dla oceny możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz jej dawnego właściciela pozostaje okoliczność, iż obiekt ten znajduje się pod ziemią, jak również stan zagospodarowania powierzchni tej działki. W konsekwencji nie może mieć zastosowania powołany przez organ I instancji pogląd, że budowa podziemnej infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Stanowisko to ma bowiem zastosowanie w sytuacji, gdy na wywłaszczonej działce cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, lecz w związku z tym celem bądź niezależnie od niego pod powierzchnią wywłaszczonej działki została zrealizowana infrastruktura techniczna. W sprawie bezspornym jest natomiast, że cel wywłaszczenia działki został wykonany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił również, że dla oceny wniosku skarżącego o zwrot działki nie mogły mieć również znaczenia argumenty wskazujące, iż w istocie przejęcie tego gruntu przez Skarb Państwa nie było niezbędne dla realizacji zamierzonego celu publicznego. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest bowiem postępowaniem, w którym można kwestionować zasadność samego wywłaszczenia oraz cel, w związku z którym zostało ono przeprowadzone. Stwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia zgodnie z pierwotnym zamierzeniem czyniło jednak koniecznym dokonanie dalszych ustaleń w zakresie zachowania określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów realizacji na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia. O stwierdzeniu, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia – wbrew stanowisku Wojewody Lubelskiego – nie może stanowić jedynie fakt zrealizowania tego celu, niezależnie od terminu tej realizacji. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie pogląd, zgodnie z którym wywłaszczona nieruchomość może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, jeśli wprawdzie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednak prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat i zakończone po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Tylko bowiem ustalenie, że realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia, uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości. Ponadto organ II instancji, odmawiając zwrotu spornej, skupił się jedynie na wykazaniu, iż cel wywłaszczenia tego gruntu został zrealizowany, błędnie zakładając, iż nie ma znaczenia w jakim terminie do tego doszło. W konsekwencji ocena organu odwoławczego, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. nie została poprzedzona ustaleniem, czy realizacja tego celu, tj. budowa magistrali ciepłowniczej, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od daty przejęcia spornej nieruchomości przez Skarb Państwa oraz zakończona przed upływem 10 lat od tego zdarzenia. W związku z tym ocenę tę Sąd I instancji uznał za przedwczesną, a przez to wadliwą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Lublin reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublina, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w odniesieniu do gruntów jednostki samorządu terytorialnego nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu także w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie terminów określonych w tym przepisie, a przed dniem 22 września 2004 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nieprawidłowa. W wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 167 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału, niezgodne z Konstytucją jest nadanie mocy wstecznej art. 137 ust. 1 u.g.n. w obecnym brzmieniu regulującemu przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarzut naruszenia art. 137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. zwanej dalej u.g.n.) jest uzasadniony. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej P.p.s.a., zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W świetle art. 136 ust. 3 powołanej ustawy "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (...)". Przepis art. 136 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanawia materialnoprawną przesłankę żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym odsyła do ustawowego określenia zbędności przyjętej w art. 137 u.g.n. Według art. 137 ust. 1 tej ustawy "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Konstrukcja przesłanki materialnoprawnej przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza, że do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia, która wyprowadza zbędność nieruchomości ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Będąca przedmiotem sprawy działka nr [...] położona w Lublinie przy ul. [...] została zbyta aktem notarialnym z dnia 27 listopada 1985 r. przez B. W. na rzecz Skarbu Państwa pod budowę magistrali ciepłowniczej. Akt notarialny został zawarty w wyniku przyjęcia przez B. W. oferty Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji – Oddział Miejski w Lublinie z dnia 25 października 1985 r. wystosowanej w zw. z koniecznością nabycia działki [...] pod budowę węzła ciepłowniczego sieci ciepłowniczej pod ul. [...]. Skoro wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości to zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n. mają zastosowanie w sprawie przepisu działu III rozdział 6 tej ustawy to znaczy art. 136 i art. 137. Planowana inwestycja została na działce [...] zrealizowana. Zrealizowanie inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia wyklucza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nawet wówczas, gdy wybudowane obiekty znajdują się pod powierzchnią ziemi. Wskazane w art. 137 ust. 1 u.g.n. kryteria czasowe nie znajdują w sprawie zastosowania. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt P 38/11 z dnia 13 marca 2013 r. nadanie mocy wstecznej art. 137 ust. 1 u.g.n. w aktualnym brzmieniu jest niezgodne z art. 2 w zw. z art. 167 Konstytucji RP w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r. na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przedstawiony w wyroku Sądu I instancji pogląd, że znajdujące się pod powierzchnią ziemi urządzenia techniczne nie stanowią powodu odmowy zwrotu nieruchomości jest istotnie ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże odnosi się on do sytuacji, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości pod którą położona jest infrastruktura techniczna. W badanej sprawie jak wyżej wskazano cel ten został zrealizowany. Mając powyższe na względzie uznać należy zarzut błędnej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. za uzasadniony. Z tych względów Naczelny Sad Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 P.p.s.a.