II GSK 169/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SAB/Wa 44/12 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie przestrzegania przepisów z zakresu reklamacji usługi telekomunikacyjnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SAB/Wa 44/12, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), odrzucił skargę A. S. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie kontroli przestrzegania przepisów z zakresu reklamacji usług telekomunikacyjnych. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji A. S. (dalej: "skarżący") pismem z dnia 9 maja 2011 r. nr [...] skierowanym do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej zwrócił się o udzielenie pomocy w sprawie. Jak wskazał w dniu 4 maja 2011 r. otrzymał listem poleconym "wezwanie do natychmiastowej zapłaty" skierowane do niego z firmy windykacyjnej [...] SA z K. Skarżący zaznaczył, iż w dniu 14 listopada 2008 r. zawarł z P. sp. z o.o., (zwaną dalej "operatorem" lub "P.") umowę nr [...] o świadczenie usług telekomunikacyjnych dotyczącą numeru końcowego [...] w ramach promocji "tani telefon 24" z taryfą "nowa era 20". Umowę tę zawarto na okres 24 miesięcy. Z umowy wynikało, że operator zobowiązuje się do rozpoczęcia świadczenia usług w dniu 14 listopada 2008 r. Zdaniem skarżącego tak się jednak nie stało. Skarżący oświadczył, że dwukrotnie, tj. w 2008 i 2009 roku zgłaszał brak aktywacji usług telekomunikacyjnych w operatora, jednakże bez rezultatu. W dniu 31 maja 2011 r. organ wystosował w trybie art. 192 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej: "P.t.") do operatora wezwanie do udzielenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi operator oświadczył, iż wystosował do skarżącego odpowiedź w dniu 18 listopada 2010 r. W piśmie tym operator wskazał, iż skarżący nie jest związany z P. sp. z o.o. umową z dnia 14 listopada 2008 r. nr [...] lecz umową z dnia 22 grudnia 2008 roku nr [...]. Następnie w dniu 27 lipca 2011 r. organ pismem nr [...] działając w trybie art. 192 ust 1 pkt 5 P.t., ponownie wystąpił do operatora o udzielenie wyjaśnień dotyczących zawarcia i realizacji umowy nr [...] z dnia 14 listopada 2008 r. W odpowiedzi operator poinformował, że w całości podtrzymuje swoje wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 18 listopada 2010 r. dodając, iż w dniu 28 marca 2011 r. w trybie art. 509 Kodeksu Cywilnego sprzedał "zadłużenie" firmie windykacyjnej [...] SA z siedzibą w K. W dniach 22 sierpnia 2011 r. i 19 września 2011 r. organ ponownie skierował do operatora kolejne pisma w celu wyjaśnienia różnic i nieścisłości odnoście daty zawarcia umowy i jej numeru. Odpowiadając na powyższe pisma operator stwierdził, iż nie jest związany ze skarżącym umową nr [...] z dnia 14 listopada 2008 r. lecz umową nr [...] z dnia 22 grudnia 2008 r. W dniu 21 października 2011 r. organ pismem nr [...] poinformował skarżącego, iż zakończenie interwencji w jego sprawie nie może przybrać formy decyzji administracyjnej, albowiem jego zdaniem podejmowanie interwencji możliwe jest w przypadkach określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie warunków korzystania z uprawnień w publicznych sieciach telefonicznych. Organ wskazał ponadto, iż pomimo uprawnienia Prezesa UKE do podejmowania interwencji w przypadkach wskazanych w powyższym piśmie, nie jest możliwe ich rozstrzyganie w drodze wydania decyzji administracyjnych. Wydanie decyzji możliwe jest w ściśle określonych w ustawie przypadkach i nie należy do nich rozstrzyganie sporów abonentów z operatorami i dostawcami usług. Pismem z dnia 14 listopada 2011 r. skarżący wezwał Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa, w którym wskazał, iż nie zgadza się z powyższym zakończeniem sprawy. Ponadto wskazał, iż operator telekomunikacyjny nie poinformował go o nieuwzględnieniu wniesionej reklamacji. Skarżący podniósł, iż z mocy ustawy reklamacja została uwzględniona, a mimo to rzekomy dług został przekazany firmie windykacyjnej. Skarżący poprosił ponadto "o zrewidowanie postawy Urzędu zdejmującej odpowiedzialność z operatora za niezgodne z prawem działanie." W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ pismem z dnia 24 stycznia 2012 r. wskazał, iż w dotychczasowych pismach dokładnie informował o zakresie przedmiotowym spraw, w których możliwa jest interwencja Prezesa UKE. W piśmie tym podkreślił ponadto, iż nie stwierdził w postępowaniu operatora działań dezinformacyjnych, szkodliwych jego zdaniem dla abonenta. W przypadku wystąpienia szkody zaproponował skarżącemu skierowanie sprawy na drogę sądową powołując się na przepisy kodeksu cywilnego. Nadto wskazał na możliwości polubownego zakończenia sporu oraz możliwość przeprowadzenia postępowania mediacyjnego. W dniu 27 lutego 2012 r. skarżący wniósł do organu pismo zatytułowane "Skarga na czynności materialno-techniczne kontroli przestrzegania przepisów z zakresu telekomunikacji przez P. (...)". W uzasadnieniu wskazał, że Prezes UKE "nie przeprowadził należycie kontroli wykonania umowy w myśl art. 199 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne." W dniu 7 marca 2012 r. skarżący przedłożył kolejne pismo będące uzupełnieniem powyższej skargi na czynności materialno-techniczne kontroli przestrzegania przepisów z zakresu telekomunikacji. W dniu 14 marca 2012 r. organ poinformował skarżącego, iż jego zdaniem zaistniały nowe okoliczności, których wyjaśnienie może mieć znaczący wpływ na stan sprawy. W związku z powyższym przygotował kolejne wystąpienie do operatora, w którym domagał się wyjaśnienia istotnych szczegółów. Pismem z dnia 19 marca 2012 r. po raz kolejny wystosował pismo do operatora, w odpowiedzi na które operator ponownie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. P. wskazywała, iż obecnie nie jest stroną w sprawie oraz oświadczyła, iż nie widzi możliwości jakiegokolwiek polubownego rozwiązania tej sytuacji. Jednocześnie P. wskazała, iż jej zdaniem, nawet gdyby hipotetycznie uznać, iż reklamacja nie została rozpatrzona poprawnie, to w żadnym przypadku nie stanowi to samoistnej przesłanki do uznania roszczenia skarżącego. W dniu 4 czerwca 2012 r. organ wystosował pismo nr [...] informując skarżącego o stanowisku zajętym przez P. Oświadczył zarazem, iż z uwagi na zakres przedmiotowy spraw, w których materią jest interwencja Prezesa UKE, uważa sprawę ze swojej strony za zakończoną. Wyjaśnił, iż Operator nie wyraził zamiaru polubownego zakończenia sporu, będąc gotowym do dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym. Organ poinformował nadto skarżącego o wskazanym w poprzednich pismach trybie dochodzenia roszczeń. W dniu 20 czerwca 2012 r. Skarżący wystosował do Prezesa UKE wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w uzasadnieniu którego wskazał, że nie zgadza się na zakończenie postępowania. Operator nie poinformował go o nieuwzględnieniu wniesionej reklamacji. W ocenie skarżącego z mocy ustawy reklamacja została uwzględniona, a mimo to rzekomy dług został przekazany firmie windykacyjnej. Nadto skarżący wniósł o zrewidowanie postawy organu zdejmującej odpowiedzialność z operatora za niezgodne z prawem działanie. Pismem z dnia 19 lipca 2012 r. organ oświadczył, iż nie jest możliwe zakończenie sprawy w formie wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej rozumianą jako brak wydania decyzji w zakresie kontroli operatora sieci pod kątem przestrzegania przepisów z zakresu reklamacji usługi telekomunikacyjnej odrzucił ją. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uprawnienie wynikające z treści art. 192 ust. 1 pkt 5 P.t. do podejmowania przez organ interwencji w sprawach dotyczących funkcjonowania rynku usług telekomunikacyjnych nie skutkuje uprawnieniem organu do wydania decyzji administracyjnej. Żaden konkretny przepis ustawy Prawo telekomunikacyjne nie daje podstawy do rozstrzygania sporu cywilnoprawnego, jakim jest spór stron dotyczący wykonania usługi telekomunikacyjnej. Uprawnienia Prezesa UKE nie mogą być rozszerzane na rozstrzyganie sporu mającego charakter cywilnoprawny, gdyż w takim przypadku władnym do rozstrzygnięcia sporu jest wyłącznie sąd powszechny, polubowny lub droga mediacji. Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu pierwszej instancji złożył A. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1, 2, 4 i 8 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1, art. 57 § 3 oraz art. 64 § 3 p.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenia stanu faktycznego; - art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy; - art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez brak należytego, rzetelnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istota stawianych zarzutów sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i § 3 jako niedopuszczalną, w sytuacji gdy niewszczęcie przez Prezesa UKE kontroli administracyjnej, zgodnie z prawem telekomunikacyjnym stanowiło bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W tym miejscu należy podnieść, że zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, dotyczących skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje. Z powyższych regulacji wynika, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powołanych wyżej przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. O innych niż decyzje administracyjne lub postanowienia, wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a., aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa można mówić, jeżeli akt posiada następujące cechy: ma charakter władczy, jest podjęty w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006 nr 2 s. 12 za J.P. Tarno, Op. cit., s. 33). Niezależnie od tego w orzecznictwie i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 378). Natomiast art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 6 maja 2011 r. zatytułowanym "proszę o pomoc" zwrócił się do Dyrektora Delegatury UKE o rozwiązanie zaistniałego z operatorem konfliktu, dotyczącego świadczenia usług, a ściślej nie wywiązania się P. z ich świadczenia, do czego operator był zobowiązany na podstawie umowy z dnia 14 listopada 2008 r. Nie budzi żadnych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że czynność, o którą wystąpiła strona nie spełnia wyżej omawianych przesłanek. Organ, którego bezczynność została zaskarżona nie był kompetentny do wydania wobec skarżącego jakiegokolwiek aktu podlegającego przytoczonym powyżej wymogom, a więc jego bezczynność nie podlega kognicji sądów administracyjnych, których kontrola ogranicza się do przypadków w ustawie wskazanych. Z podanych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw ----------------------- 7