II GSK 1335/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie NSA Ludmiła Jajkiewicz Zofia Przegalińska Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt V SAB/Wa 16/13 w sprawie ze skargi B. w W. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w przedmiocie bezczynności organu w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz B. w W. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt V SAB/Wa 16/13, oddalił skargę K. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2012 r. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z [...] maja 2012 r. strona skarżąca zwróciła się do Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w powyższym zakresie. Stosownie do wezwania z dnia 19 maja 2012 r. do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku skarżący w dniu 28 maja 2012 r. załączył korektę wniosku oraz niepodpisane załączniki graficzne, na których wskazano położenie działek rolnych. Wobec stwierdzenia nieprawidłowości uzupełnienia braków formalnych wniosku (niepodpisanie załączników) organ I instancji pismem z 21 sierpnia 2012 r., pozostawił sprawę bez rozpoznania. W dniu [...] września 2012 r. do Kierownika Biura ARiMR wpłynęła korekta wniosku strony skarżącej, do której dołączono podpisane załączniki graficzne oraz pismo, w którym wnioskodawca zwraca się z prośbą o przywrócenie terminu na uzupełnienie braków formalnych wymienionych w wezwaniu z 19 maja 2012 r. Postanowieniem z [..] września 2012r. Kierownik Biura ARiMR odmówił przywrócenia terminu na usunięcie braków formalnych wniosku o przyznanie płatności na rok 2012. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Oddziału ARiMR. Pismem datowanym na [..] marca 2013 r. strona skarżąca złożyła do Dyrektora [...[] Oddziału Regionalnego ARiMR (Dyrektor Oddziału ARiMR) zażalenie na niezałatwienie sprawy toczącej się przed Kierownikiem Biura ARiMR w powyższym zakresie. W zażaleniu wnioskodawca zwrócił się na podstawie art. 37 § 1 i 2 k.p.a. o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy. Ponadto wskazał, że wymogi, jakie powinny spełniać wnioski składane w 2012 r. zostały wymienione w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U., Nr 39, poz. 215 ze zm.) i z przepisów tych, ani też z żadnego innego przepisu ustawy czy rozporządzenia unijnego nie wynika obowiązek podpisania załącznika graficznego przesłanego przez organ, a co za tym idzie brak było podstaw do uznania, że wniosek nie spełnił wymogów formalnych. Postanowieniem z [...] marca 2013 r. Kierownik Biura ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] kwietnia 2013 r. W wyniku rozpoznania skargi złożonej przez stronę skarżącą Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 15 listopada 2013r., sygn. akt V SA/Wa 1368/13 oddalił skargę na postanowienie Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] kwietnia 2013r. Natomiast w zakresie bezczynności postanowieniem z [...] marca 2013r., nr [...] Dyrektor Oddziału ARiMR uznał za niezasadne zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Kierownika Biura ARiMR sprawy wniosku o przyznanie płatności. Organ stanął na stanowisku, że załączniki do wniosku stanowią integralną część tego wniosku. Załącznik graficzny stanowi dopełnienie informacji podanych we wniosku, a brak podpisu rolnika na załączniku graficznym, tak jak na wniosku o przyznanie płatności, uniemożliwia jego rozpatrzenie oraz dokonanie oceny, czy zgłoszone do płatności działki rolne są utrzymywane zgodnie z normami, a tym samym rozstrzygnięcie danej sprawy jedynie w oparciu o część opisową wniosku, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Ponadto organ wyjaśnił, że złożenie podpisu na załącznikach graficznych służy również do celu potwierdzenia przez rolnika prawidłowości danych (położenia działki rolnej w terenie). Stwierdził również, że w myśl art. 6 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 państwa członkowskie zapewniają wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych, a w szczególności wymagają złożenia pojedynczego wniosku zawierającego szczegółowe dane lub wraz z określonymi przez właściwe organy dokumentami, umożliwiającymi lokalizację oraz pomiar każdej działki rolnej. Pismem z [...] kwietnia 2013 r. strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność Kierownika Biura ARiMR, zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego tj. art. § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 20009 r. nr 40, poz. 329 ze zm.) i prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 12 k.p.a., 58 k.p.a. i 80 k.p.a. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Kierownika Biura ARiMR do wydania decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, a także - w przypadku uwzględnienia skargi - o orzeczenie, iż bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kierownik Biura ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, ż niepodpisanie na wezwanie załączników graficznych stanowi brak formalny wniosku o przyznanie płatności, który doprowadził do zasadnego pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Sąd pierwszej instancji powołując treść przepisów istotnych dla sprawy tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), § 5 ust. 3a rozporządzenia ONW oraz przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz .U. 2008. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) tj. art. 25 ust. 1 i ust. 3, art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 stwierdził, że z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że rolnik, który po raz kolejny (tak jak w przedmiotowej sprawie) ubiega się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, otrzymuje od Agencji częściowo wypełniony formularz wniosku, tzw. wniosek spersonalizowany. Wraz z takim wnioskiem Agencja przesyła materiał graficzny oraz szczegółowe instrukcje jego wypełnienia. Rolnik, po uzupełnieniu wniosku, powinien złożyć go wraz z otrzymanym materiałem graficznym. Warunki, jakie powinien spełniać wniosek o płatności szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. W rozporządzeniu tym w § 2 ust. 1 i § 3 ust. 2 pkt 1 lit. a - c oraz pkt 2 lit. a - e wskazano m.in., że wniosek powinien zawierać elementy podania określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 63) oraz stosowne oświadczenia. W § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia określone zostały elementy materiału graficznego jaki rolnik przesyła o Agencji. W związku z powyższymi przepisami zdaniem Sądu materiał graficzny stanowi integralną część wniosku o przyznanie płatności na dany rok. Warunkiem uzyskania przez rolnika płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności ONW na rok 2012 było zatem wypełnienie materiału graficznego, zgodnie ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie. Ponadto, rolnik powinien zadbać o to, aby zapewnić tożsamość danych zadeklarowanych we wniosku z danymi wskazanymi w materiale graficznym. Materiał graficzny jest to wydrukowana w określonej skali mapa wraz z dodatkowymi informacjami. Załączone do wniosku mapy przedstawiają fotograficzny obraz powierzchni ziemi, sporządzony na podstawie zdjęć satelitarnych lub lotniczych. Na mapach są zaznaczone, m.in. granice i numery działek ewidencyjnych oraz granice pól zagospodarowania określone na podstawie ortofotomapy. Wypełnienie materiału graficznego polega, m.in. na przedstawieniu w formie szkicu położenia działek rolnych na działkach ewidencyjnych, do których rolnik ubiega się o płatności w danym roku. Rolnik jest zobowiązany do zachowania zgodności oznaczeń literowych dla działek rolnych wymienionych w formularzu wniosku oraz oznaczeń działek rolnych wprowadzonych na materiale graficznym. Niedołączenie do wniosku wypełnionych materiałów graficznych, dotyczących działek ewidencyjnych i rolnych, które zgłoszono we wniosku do płatności, stanowi brak formalny wniosku, którego nieuzupełnienie na wezwanie organu, skutkuje pozostawieniem wniosku lub jego części bez rozpoznania. Taki sam skutek powoduje załączenie niepodpisanego materiału graficznego. Podpis rolnika bowiem potwierdza złożone przez niego oświadczenie w zakresie treści wskazanej w załączniku. Ponadto podpis wskazuje na podmiot, który jest uprawniony, tak jak w przypadku skarżącego k., do jego reprezentowania i gwarantuje, że załączniki pochodzą od uprawnionego podmiotu. Prawidłowo również zdaniem Sądu wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braku formalnego wniosku o przyznanie wnioskowanych płatności poprzez m.in. załączenie podpisanych materiałów graficznych. Bowiem to na Agencji, jako organie przyjmującym wniosek rolnika o przyznanie płatności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach. Zatem, w razie stwierdzenia braków formalnych wniosku, organ jest zobowiązany do wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku, na podstawie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skoro więc wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku z 19 maja 2012r. skutecznie doręczono skarżącemu w dniu 24 maja 2012r., to 7-dniowy termin na uzupełnienie braków upłynął w dniu 31 maja 2012r. Dlatego też wobec nie usunięcia braków formalnych wniosku, organ był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania z powodu nie uzupełnienia braków formalnych, poprzez złożenie podpisanych materiałów graficznych. Trzeba także podkreślić, że wezwanie organu było zredagowane w sposób przejrzysty i nie pozostawiało wątpliwości co do treści żądania. Sąd również wyjaśnił, że nie zgadza się ze stanowiskiem strony, iż powyższy brak w myśl art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 jest brakiem nieistotnym, który mógł zostać usunięty w każdym czasie. Ponadto WSA w W> uznał, że organ nie zaniechał żadnej czynności procesowej zmierzającej do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie naruszył również zasady praworządności. Prowadził również postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. K. w skardze kasacyjnej domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w związku z art. 64 § 2 i art. 6 kpa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, w jej ówczesnym brzmieniu, dalej jako "kpa") przez błędne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie istniała podstawa prawna żądania od Skarżącego w toku postępowania administracyjnego w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2012 rok, na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, z późn. zm. w jej ówczesnym brzmieniu, dalej jako "ustawa o płatnościach bezpośrednich") złożenia wraz z wnioskiem o płatność podpisanych załączników graficznych (geograficznych), jak również nieprawidłowe przyjęcie, że nieuzupełnienie wniosku - niepodpisanie tych załączników w terminie określonym w wezwaniu dokonanym na podstawie art. 64 § 2 kpa mogło stanowić podstawę do pozostawienia wniosku złożonego przez Skarżącego bez rozpoznania, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpatrzenia wniosku i niewypłacenia płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2012 rok, 2) naruszenie art. 141 § 4 ppsa w związku z niewyjaśnieniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów przyjęcia tezy, że istniała podstawa prawna dla żądania przez ARiMR złożenia przez Skarżącego podpisanych załączników graficznych, mimo niewskazania przepisu, który wprost nakazywałby taki obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, granicami środka zaskarżenia. W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej wypada zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była bezczynność organu, co wymagało zbadania, czy Sąd I instancji prawidłowo uznał za brak formalny niepodpisanie przez wnioskodawcę załączników graficznych do wniosku o przyznanie płatności obszarowych na rok 2012. W myśl art. 64 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Z przepisu tego wynika, że pozostawienie podania bez rozpoznania, z innego powodu niż brak adresu, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, gdy wnoszący podanie, mimo prawidłowego wezwania organu do usunięcia braków, nie usunie w terminie tych braków, i po drugie, gdy wezwanie dotyczyło wymagań wynikających wprost z przepisów prawa. W okolicznościach sprawy Sąd I instancji przyjął, za organem, że strona nie uczyniła zadość wezwaniu – nie podpisała załączników graficznych wniosku z zaznaczonymi działkami ewidencyjnymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak kategorycznie negatywne stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii nie może być uznane za dostatecznie przekonywujące. Sąd wyjaśnił jedynie ogólnie, odwołując się do przepisów prawa sposób postępowania z wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych. Wyrażony przez Sąd pogląd, jak zauważył autor skargi kasacyjnej, nie został poparty argumentacją prawną, z której w sposób jednoznaczny wynikałby obowiązek podpisywania załączników graficznych wniosku w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2012 r. Co z kolei powinno prowadzić do wniosku, że brak podpisania załączników graficznych, czego żądał organ, nie powinno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Na marginesie wypada jedynie zauważyć, że płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika (art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, wniosek (wraz z załącznikami graficznymi) powinien zostać złożony na formularzu opracowanym oraz przesłanym lub udostępnionym przez ARiMR. Natomiast, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia określającego szczegółowe wymagania, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wniosek ten, poza treścią wskazaną w tym przepisie, powinien spełniać też wymogi dla podań, przewidziane w k.p.a. Zgodnie z art. 63 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (§ 3). Tak więc z regulacji tej wynika obowiązek podpisania przez wnioskodawcę wniosku, natomiast brak jest podstaw do twierdzenia, aby temu samemu wymogowi podlegały załączniki wniosku. Badając relację tych załączników do zamieszczonych we wniosku oświadczeń należy stwierdzić, że mają one uzupełniający charakter. Z treści formularza wniosku o przyznanie płatności na rok 2012, opracowanego przez ARiMR, a zwłaszcza pkt VI, wynika, że załączniki stanowią integralną część tego wniosku. Można więc rzec, że mamy do czynienia z tzw. dokumentem zintegrowanym, składającym się z kilku części i zawierającym oświadczenia pochodzące wyłącznie od określonego podmiotu. Z powyższych względów za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 64 § 2 i art. 6 k.p.a. Sąd I instancji rozpoznając ponownie skargę na bezczynność organu z wniosku z dnia 30 kwietnia 2012 r. (doręczonego w dniu 14 maja 2012 r.) będzie zobowiązany uwzględnić dokonaną wcześniej wykładnię prawa. Pamiętając przy tym, że działania organu powinny być proporcjonalne do zamierzonego celu oraz to, aby zbytni formalizm nie uniemożliwił merytoryczne rozpoznanie wniosku. Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.