II GSK 1453/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Zofia Przegalińska Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Ł. "B." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt V SAB/Wa 17/13 w sprawie ze skargi K. Ł. "B." w W. na bezczynność K. B. P. A. R. i M. R. w W. w przedmiocie bezczynności organu w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od K. B. P. A. R. i M. R. w W. na rzecz K. Ł. "B." w W. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt V SAB/Wa 17/13 oddalił skargę K. Ł. "B." (skarżący) na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na [...] r. Sąd I instancji rozpoznał sprawę w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] r. strona skarżąca zwróciła się do Biura Powiatowego ARiMR W. Z. z siedzibą W. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...]. Stosowanie do wezwania z dnia [...] r. do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku skarżący w dniu [...] r. załączył jego korektę wraz z niepodpisanymi załącznikami graficznymi, na których wskazano położenie działek rolnych. Wobec stwierdzenia nieprawidłowości uzupełnia braków formalnych wniosku (niepodpisanie załączników) organ I instancji pismem z dnia [...] r. pozostawił wniosek o przyznanie płatności obszarowych bez rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] r. organ odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do uzupełnienia braków wskazanych w piśmie z dnia [...] r., o który wnosił pismem z dnia [...] r., do którego dołączył korektę wniosku wraz z załącznikami graficznymi. W wyniku rozpoznania zażalenia Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia wskazując, że zostało ono wniesione w sytuacji, kiedy postanowienie nie zostało doręczone. Następnie rozpoznając zażalenie, postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor MOR ARiMR utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. dotyczące odmowy przywrócenia terminu na usunięcie braków formalnych we wniosku o przyznanie płatności na rok [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor MOR ARiMR uznał za niezasadne zażalenie z dnia [...] r. wniesione przez skarżącego na niezałatwienie sprawy toczącej się przed Kierownikiem BP ARiMR w zakresie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...] i wniosku o wyznaczenie terminu do jej załatwienia na podstawie art. 37 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w treści wyroku z dnia 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98, że w niniejszej sprawie wobec braku nieprawidłowego uzupełnia braków formalnych nie doszło do ukształtowania praw i obowiązków wynikających z terminowego złożenia wniosku, dlatego nie można było mówić o zwłoce organu w rozpatrywaniu sprawy, bowiem jak wynika z wydanego postanowienia postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie płatności nie zostało de facto wszczęte. W związku z czym organ uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jako niezasadne. W dalszej kolejności powołując się na treść art. 63 k.p.a. wskazał, że załączniki graficzne wraz z wnioskiem stanowią integralną część, zatem oba dokumenty powinny zostać podpisane, a brak rzeczonego podpisu stanowi brak formalny, powodujący brak możliwości rozpatrzenia wniosku. Nie zgodził się zatem, że brak podpisów na załącznikach stanowi charakter porządkowy. Wskazując dodatkowo, że stanowią one potwierdzenie przedstawionych przez rolnika danych (położenia działki rolnej w terenie). Organ stwierdził również, że w myśl art. 6 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 państwa członkowskie zapewniają ponadto wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych, a w szczególności wymagają złożenia pojedynczego wniosku zawierającego szczegółowe dane lub wraz z określonymi przez właściwe organy dokumentami, umożliwiającymi lokalizację oraz pomiar każdej działki rolnej. Konkludując, w ocenie organu brak złożenia wymaganego podpisu na załącznikach graficznych uniemożliwia określenie faktycznego żądania wnioskodawcy i określenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpatrując skargę na bezczynność organu, przywołując treść art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich), art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r. str. 16, dalej: rozporządzenie 73/2009) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 39, poz. 215; dalej: rozporządzenie), w szczególności treść § 2 ust. 1 i § 3 ust. 2 pkt 1 lit. a) - c oraz pkt 2 lit. a) – e), uznał za prawidłowe, że niepodpisanie na wezwanie (art. 64 § 2 k.p.a.) załączników graficznych stanowi brak formalny wniosku o przyznanie płatności, który w konsekwencji powinien prowadzić do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem wskazanym przez stronę skarżącą, że powyższy brak w myśl art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 jest brakiem nieistotnym, który mógł zostać usunięty w każdym czasie. W ocenie bowiem Sądu błąd nieistotny to brak, który może zostać poprawiony przez sam organ bez udziału strony. Ponadto Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. Wskazując, że organ nie zaniechał żadnej czynności procesowej zmierzającej do zebrania pełnego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jak również naruszenia art. 19 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich i art. 12 k.p.a., a także art. 58 k.p.a., uznając tym samym, że złożona przez skarżącego skarga w całości nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożył skarżący, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), tj. naruszenie: Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 6 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie istniała podstawa prawna żądania od skarżącego w toku postępowania administracyjnego w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...], na podstawie ustawy w ramach wsparcia bezpośredniego złożenia wraz z wnioskiem o płatność podpisanych załączników graficznych (geograficznych), jak również nieprawidłowe przyjęcie, że nieuzupełnienie wniosku – niepodpisanie tych załączników w terminie określonym w wezwaniu dokonanym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. mogło stanowić podstawę do pozostawienia wniosku złożonego przez skarżącego bez rozpoznania, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpatrzenia wniosku i niewypłacenia płatności na rok [...]; Art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z niewyjaśnieniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów przyjęcia tezy, że istniała podstawa prawna dla żądania przez organ złożenia przez skarżącego podpisanych załączników graficznych, mimo niewskazania przepisu, który wprost nakazywałby taki obowiązek. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną przestawił argumentację prawną przemawiającą za ich zasadnością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, granicami środka zaskarżenia. W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej wypada zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była bezczynność organu, co wymagało zbadania, czy Sąd I instancji prawidłowo uznał za brak formalny niepodpisanie przez wnioskodawcę załączników graficznych do wniosku o przyznanie płatności obszarowych na rok [...]. W myśl art. 64 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Z przepisu tego wynika, że pozostawienie podania bez rozpoznania, z innego powodu niż brak adresu, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, gdy wnoszący podanie, mimo prawidłowego wezwania organu do usunięcia braków, nie usunie w terminie tych braków, i po drugie, gdy wezwanie dotyczyło wymagań wynikających wprost z przepisów prawa. W okolicznościach sprawy Sąd I instancji przyjął, za organem, że strona nie uczyniła zadość wezwaniu – nie podpisała załączników graficznych wniosku z zaznaczonymi działkami ewidencyjnymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak kategorycznie negatywne stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii nie może być uznane za dostatecznie przekonywujące. Sąd wyjaśnił jedynie ogólnie, odwołując się do przepisów prawa sposób postępowania z wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych. Wyrażony przez Sąd pogląd, jak zauważył autor skargi kasacyjnej, nie został poparty argumentacją prawną, z której w sposób jednoznaczny wynikałby obowiązek podpisywania załączników graficznych wniosku o przyznanie płatności. Co z kolei powinno prowadzić do wniosku, że brak podpisania załączników graficznych, czego żądał organ, nie powinno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Na marginesie wypada jedynie zauważyć, że płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika (art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, wniosek (wraz z załącznikami graficznymi) powinien zostać złożony na formularzu opracowanym oraz przesłanym lub udostępnionym przez ARiMR. Natomiast, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia określającego szczegółowe wymagania, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wniosek ten, poza treścią wskazaną w tym przepisie, powinien spełniać też wymogi dla podań, przewidziane w k.p.a. Zgodnie z art. 63 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (§ 3). Tak więc z regulacji tej wynika obowiązek podpisania przez wnioskodawcę wniosku, natomiast brak jest podstaw do twierdzenia, aby temu samemu wymogowi podlegały załączniki wniosku. Badając relację tych załączników do zamieszczonych we wniosku oświadczeń należy stwierdzić, że mają one uzupełniający charakter. Z treści formularza wniosku o przyznanie płatności na rok [...], opracowanego przez ARiMR, a zwłaszcza pkt VI, wynika, że załączniki stanowią integralną część tego wniosku. Można więc rzec, że mamy do czynienia z tzw. dokumentem zintegrowanym, składającym się z kilku części i zawierającym oświadczenia pochodzące wyłącznie od określonego podmiotu. Z powyższych względów za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 64 § 2 i art. 6 k.p.a. Sąd I instancji rozpoznając ponownie skargę na bezczynność organu z wniosku z dnia [...] r. będzie zobowiązany uwzględnić dokonaną wcześniej wykładnię prawa. Pamiętając przy tym, że działania organu powinny być proporcjonalne do zamierzonego celu oraz to, aby zbytni formalizm nie uniemożliwił merytoryczne rozpoznanie wniosku. Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.