II OSK 2154/12

Dnia 7 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego A.N. po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 450/12 w sprawie ze skarg D.W. i Z.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od D.W. i Z.A. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 2154/12 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2012 r. (VII SA/Wa 450/12), po rozpoznaniu skarg D.W. i Z.A., na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2004r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił D.W. pozwolenia na budowę związanego z wykonaniem robót budowlanych, dotyczących adaptacji budynku gospodarczego na cele mieszkalne, położonego na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...] ze wskazaniem, że przed przystąpieniem do jego użytkowania należy rozebrać budynek gospodarczy zaznaczony w projekcie zagospodarowania działki, jako pozostający do rozbiórki. Na wniosek Z.A., doszło do wszczęcia postępowania nieważnościowego, jednakże Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., odmówił stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji. Organ wskazał, że inwestorka dysponowała zgodą ówczesnych właścicieli działki o nr ew. [...] – J. i L. A.. Działka ta, dopiero po wydaniu decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym została podzielona. W dacie wydawania ww. decyzji, w odniesieniu do usytuowania budynku, nie istniały obecnie funkcjonujące granice. Aktualnie budynek jest posadowiony na działce [...], która stanowi własność D.W., zaś działka [...] jest własnością Z.A. To na jego działce znajduje się budynek przewidziany w projekcie do rozbiórki. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - uchylił decyzję organu pierwszej instancji opisaną wyżej i stwierdził nieważność decyzji, w części dotyczącej nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu objętego decyzją, w pozostałej części zaś odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że stan sprawy nie wskazuje, żeby D.W. była uprawniona do wykonania rozbiórki budynku gospodarczego. Nie posiadała do niego żadnego tytułu prawnego, zaś zgoda ówczesnych właścicieli na inwestycje nie dotyczyła rozbiórki. Organ podkreślił, że w obecnym stanie prawnym budynek przeznaczony do rozbiórki także nie stanowi własności inwestorki. Zdaniem organu kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zapadła w w/w części z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, organ stwierdził, że w pozostałym zakresie decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym odpowiada przepisom prawa. W szczególności nie są uzasadnione zarzuty Z.A., gdyż adaptowany budynek w świetle projektu miał zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną i przewidziano odprowadzanie ścieków do właściwego zbiornika. Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wpłynęły dwie skargi w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 450/12 - skarga D.W., zaś w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 451/12 - skarga Z.A. Na rozprawie orzeczono o połączeniu do łącznego rozpoznania i orzeczenia obu spraw. Skarżąca D.W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której stwierdzała nieważność decyzji Starosty [...]. Skarżąca zakwestionowała przymiot strony Z.A., jako inicjatora niniejszego postępowania nieważnościowego. Przywołała uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011r., w sprawie o sygnaturze akt II OPS 2/10, w myśl której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdziła, że uchwała ta ma zastosowanie w niniejszej sprawie - w myśl art. 36 ustawy Prawo budowlane, organ może na inwestora nałożyć obowiązki nie wymagając od niego oświadczenia, w kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący, Z.A. wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskazał, że organ nie odniósł się do jego wniosku o wznowienie postępowania, który złożył w piśmie z dnia 1 sierpnia 2011r. Stwierdził, że cyt. " budynek nie ma zachowanych odległości ściany z oknami, wynosi niecałe 3m". Ponadto, skoro inwestorka nie miała zgody właścicieli na rozbiórkę, to kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja była niewykonalna. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zapadła ona bez wyczerpującego rozważenia okoliczności sprawy i bez właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, zatem z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 107 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w części, w której określa przewidziany w projekcie zagospodarowania działki obowiązek rozbiórki budynku. Sąd podzielił stanowisko organu, że inwestorka, która nie była właścicielką działki objętej inwestycją o nr ew. [...], dysponowała tylko zgodą ówczesnych właścicieli, co do zmiany sposobu korzystania z budynku objętego decyzją, nie miała zaś tytułu prawnego do budynku objętego obowiązkiem rozbiórki. Jednakże powyższe ustalenia nie są wystarczające do zaakceptowania rozstrzygnięcia, w zakresie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie powinno dojść do wyjaśnienia, czy wydając pozwolenie na budowę organ pozwoliłby na wykonanie robót związanych z adaptacją budynku gospodarczego na cele mieszkalne, bez nałożenia na inwestorkę obowiązku rozbiórki sąsiedniego budynku - co podkreślono - obowiązku odnoszącego się do założeń samego projektu zagospodarowania działki . W ocenie Sądu rozważenia wymaga to, z czego wynikała przewidziana w projekcie rozbiórka budynku, w szczególności, czy rozbiórka tego sąsiedniego budynku była konieczna dla spełnienia przez inwestycję obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie np. w zakresie wymogów związanych z zapewnieniem właściwego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - § 13, czy też wynikających z wymogów bezpieczeństwa pożarowego – dział VI ww. rozporządzenia. W ocenie Sądu, dopiero wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności może w pełni uzasadnić orzeczenie jak w zaskarżonej decyzji lub też spowodować potrzebę wyeliminowania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym w całości. Jednocześnie Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, co do zastosowania powołanej przez nią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy. Inwestor, który nie jest właścicielem nieruchomości objętej inwestycją, musi dysponować tytułem do jej przeprowadzenia w formie zgody właściciela, i działać w procesie budowlanym tylko w zakresie tego umocowania. Zdaniem Sądu nie ulega też żadnej wątpliwości to, że A.A. ma w niniejszym postępowaniu przymiot strony. Stronami postępowania nieważnościowego mogą być osoby, które nie uczestniczyły w postępowaniu zwykłym poprzedzającym wydanie decyzji. Istotne jest zaś, żeby spełniały przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane. Ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. A.A. jest właścicielem działki, która obecnie bezpośrednio graniczy z działką, na której jest usytuowany przedmiot decyzji pozwolenia na budowę, ale nade wszystko jest właścicielem budynku, którego dotyczy nałożony decyzją obowiązek jego rozbiórki. Sąd podzielił stanowisko organu, co do podziału działki po wydaniu decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Podział pierwotnej działki [...], po tym jak wydano ww. decyzję, nie ma wpływu na ocenę dopuszczalności usytuowania budynku w odniesieniu do nowopowstałych granic. W skardze kasacyjnej wywiedzionej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez błędne uznanie, "że decyzja została wydana z istotnym naruszeniem tych przepisów, z uwagi na niewyjaśnienie przez organ czy wydając pozwolenie na budowę organ pozwoliłby na wykonanie robót bez nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki oraz czy rozbiórka była konieczna dla spełnienia przez inwestycję obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy z projektu zagospodarowania terenu jednoznacznie wynika, że budynek gospodarczy usytuowany w odległości ok. 3,00 m od przedmiotowego obiektu przewidziany był, w trakcie wydawania pozwolenia na budowę do rozbiórki, co skutkowało brakiem zobowiązania organu administracji architektoniczno-budowlanej do badania, czy wydając pozwolenie na budowę organ pozwoliłby na wykonanie robót związanych z adaptacją budynku gospodarczego na cele mieszkalne, co doprowadziło do uznania skargi, podczas gdy organ II instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie". W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono przebieg postępowania w sprawie i stanowisko Sądu I instancji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego – w zakresie w jakim nakłada na inwestora obowiązek rozbiórki, przed przystąpieniem do użytkowania adaptowanej części budynku gospodarczego na cele mieszkalne, budynku gospodarczego zaznaczonego na projekcie zagospodarowania działki. Skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, bowiem naruszono interesy osób posiadających tytuł prawny do budynku gospodarczego, zaznaczonego na projekcie zagospodarowania działki jako obiekt przewidziany do rozbiórki. Podniesiono także, że według § 273 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej nie ustala się, z zastrzeżeniem § 249 ust. 6, jeżeli łączna powierzchnia wewnętrzna tych budynków nie przekracza najmniejszej dopuszczalnej powierzchni strefy. Jak wynika z analizy projektu zagospodarowania terenu łączna powierzchnia wewnętrzna w/w obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr ewid. [...] w żadnym wypadku nie przekroczy 1000 m², tj. dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej w budynku wielokondygnacyjnym niskim i średniowysokim (§ 228 ust. 1 w/w rozporządzenia). Zauważono też, że przedmiotowa inwestycja dotyczyła jedynie przekształceń w istniejącej już zabudowie, w związku z czym w niniejszej sprawie z całą pewnością nie może być mowy o rażącym naruszeniu § 12,13, 60 w/w rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości lub w części gdy stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania niż dające podstawę do wznowienia, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego materialnego lub procesowego. Do tej kategorii podstaw uchylenia aktu administracyjnego zalicza się przede wszystkim brak należytej staranności wykazanej przez organ w prowadzeniu sprawy. Podkreśla się ponadto, że tylko kwalifikowane wady dające podstawę do wznowienia postępowania obligują w zasadzie zawsze do uchylenia decyzji lub postanowienia bez względu na możliwość potencjalnego oddziaływania na wynik sprawy. W przypadku pozostałych naruszeń przepisów postępowania warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonego aktu jest wpływ tych uchybień na wynik sprawy. Sformułowanie "wpływ" oznacza zaś, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Sąd uchylając decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. zobligowany jest wykazać, że gdyby nie stwierdzono naruszenia prawa to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie wyjaśnił czy wydając pozwolenie na budowę organ pozwoliłby na wykonanie robót związanych z adaptacją budynku gospodarczego na cele mieszkalne, bez nałożenia na inwestorkę obowiązku rozbiórki oraz czy rozbiórka sąsiedniego budynku była konieczna dla spełnienia przez inwestycję obowiązujących wówczas warunków technicznych. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a. Jego celem jest ocena wydanej decyzji i jej eliminacja z obrotu prawnego w przypadku stwierdzenia, że w sprawie zachodzi przynajmniej jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności, określona w art. 156 § 1 k.p.a., i nie zachodzą tzw. przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji - określone w art. 156 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kolejnym postępowaniem w sprawie w toku instancji administracyjnej. Zatem organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy, w takim znaczeniu jak w postępowaniu zwyczajnym. Rzeczą organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny prawidłowości wydanej decyzji i w przypadku dostrzeżenia naruszeń prawa dokonanie kwalifikacji prawnej tych naruszeń w aspekcie spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. - w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie wyjaśniające organów w trybie nieważnościowym sprowadza się więc do oceny legalności aktu w oparciu o materiał dowodowych zgromadzony w aktach sprawy. Sąd I instancji wskazał na potrzebę wyjaśnienia dodatkowych okoliczności w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanie takich zaleceń nie było uzasadnione, bowiem akta administracyjne są kompletne - zawierają decyzję i projekt budowlany. Zauważyć należy, że ewentualne niewyjaśnienie okoliczności w postępowaniu zwyczajnym mających znaczenie z punktu widzenia przedmiotu tego postępowania winno być ocenione z punktu widzenia zaistnienia przesłanek nieważności decyzji. Zatem naruszenia prawa procesowego należy także oceniać z perspektywy przesłanek nieważności postępowania. W judykaturze wielokrotnie wyrażano pogląd, iż jeśli chodzi o rażące naruszenie prawa jako przesłankę stwierdzenia nieważności to możliwe jest także stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa o charakterze procesowym. Oceniając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzić należy, że decyzja ta zawiera wszystkie elementy składowe określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W decyzji tej jest opis stanu faktycznego w sprawie i jego "podciągnięcie" pod przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Na stronie czwartej uzasadnienia decyzji organ odniósł się do zagadnienia spełnienia przez inwestycję warunków technicznych i dokonał kwalifikacji prawnej tej okoliczności. Jak już wspomniano decyzja GINB została wydana w postępowaniu nieważnościowym, zatem wyjaśnienie okoliczności w sprawie, w rozumieniu art. 77 § 1 k.p.a., sprowadzało się do oceny materiału dowodowego zgromadzonego w trybie zwyczajnym. Rzeczą Sądu I instancji było zatem zbadanie legalności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czyli ocena czy dokonana przez ten organ kwalifikacja prawna naruszeń dostrzeżonych w decyzji Starosty [...] odpowiada przepisom prawa. Reasumując uznać należy, iż skarga kasacyjna w zakresie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 107 k.p.a., jest zasadna. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.