IV SA/Wa 2663/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009r., wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku D. W. z dnia 24 października 2007r., Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze oraz garażem podziemnym na terenie działek ew. nr [...] i [...] z obr. [...] przy ul. S. w W., wykonaniu zjazdu na teren inwestycji z działki ew. nr [...] z obr. [...], stanowiącej pas drogowy ul. S. oraz wykonaniu dojścia i dojazdu do budynku na terenie części działki ew. nr [...] z obr. [...]. Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2011r. strona wystąpiła o zmianę powyższej decyzji w zakresie ilości kondygnacji podziemnych budynku - z jednej na dwie. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011r. Zarząd Dzielnicy W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze oraz garażem podziemnym na terenie działek ew. nr [...] i [...] z obr. [...] przy ul. S. w W., wykonaniu zjazdu na teren inwestycji z działki ew. nr [...] z obr. [...], stanowiącej pas drogowy ul. S. oraz wykonaniu dojścia i dojazdu do budynku na terenie części działki ew. nr [...] z obr. [...]. Z treści tej decyzji wynika, że została ona wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku D. W.z dnia 24 października 2007r. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Zarząd Dzielnicy W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie z urzędu nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 2011r. Zarządu Dzielnicy W. ustalającej warunki zabudowy, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W powyższym piśmie wskazano, że zdaniem Zarządu Dzielnicy, naruszenia prawa we wskazanej decyzji miałyby polegać na: "nieuwzględnieniu jako strony postępowania P., będącej użytkownikiem wieczystym nieruchomości przylegającej do terenu inwestycji na którą oddziałuje przedmiotowa inwestycja", co stanowi naruszenie art. 28 k.p.a., wydaniu decyzji "w oparciu o niekompletną dokumentację niezbędną do jej wydania", co stanowić ma naruszenie art. 52 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Podano, że wydanie decyzji nastąpiło "bez analizy urbanistycznej", podniesiono kwestię "niezgodności pomiędzy oznaczeniem terenu inwestycji w osnowie decyzji a oznaczeniem na załączniku mapowym". Wskazano, że decyzję wydano z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Podano także, iż stwierdzenie ostateczności decyzji nastąpiło w dniu jej wydania, co narusza art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a., jak również błędnie oznaczono organ wydający decyzję, co miałoby naruszyć art. 107 § 1 k.p.a. W piśmie z dnia [...] marca 2012r. Zarząd Dzielnicy W. wyjaśnił dodatkowo, że w zasobach Wydziału znajduje się wniosek z dnia 24.10.2007r. złożony przez D. W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami użytkowymi w parterze, na działkach ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. S. w W. Podano, że w dniu [...].03.2009r., po rozpatrzeniu tego wniosku, została wydana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, oraz, że w dniu 13.01.2011r. wpłynął wniosek o zmianę ww. decyzji nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. (sygn. akt [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność wspomnianej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011r. Zarządu Dzielnicy W., po stwierdzeniu, że decyzją tą rozstrzygnięto sprawę załatwioną już uprzednio inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Prezydent W. nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., a nadto, że decyzja ta rażąco narusza: • przepis art. 10 k.p.a. w wyniku błędnego ustalenia stron postępowania (bez powiadomienia wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych terenu inwestycji i działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji), • przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy odnośnie konieczności sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która to powinna stanowić załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy. D. W., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wspomnianą decyzją Kolegium. Wnioskodawca podniósł, iż wystąpił o zmianę decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] marca 2009r. ustalającej warunki zabudowy. Wniosek dotyczył zmiany ilości kondygnacji podziemnych budynku. Wnioskodawca wskazał, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy była możliwa oraz że urząd dokonując zmiany decyzji powinien procedować na podstawie art, 155 k.p.a. Wnioskodawca przyznał, że istotnie, decyzja z dnia [...] marca 2011r. nie przywołuje w podstawie prawnej art. 155 k.p.a., niemniej jednak w kwestii merytorycznej stanowi ona jedynie o możliwości realizacji dodatkowej powierzchni podziemnej budynku, przywołując jednocześnie utrwalone już dotychczasowe parametry projektowanej inwestycji. Spełnione zostały także przesłanki zgody stron na zmianę decyzji ostatecznej, określone w omawianym przepisie, bowiem przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2009r. przypisany został jedynie inwestorowi. Nieprecyzyjne sformułowanie treści decyzji, a właściwie jej sentencji, w przypadku gdy spełnia ona cechy określone w art. 107 § 1 k.p.a. oraz rozstrzyga o istocie sprawy zgodnie z wnioskiem strony - nie może w niniejszej sprawie stanowić o wydaniu nowej decyzji w tej samej sprawie, lecz wyłącznie o zmianie decyzji dotychczasowej. W kontekście powyższego przyjęcie, że decyzja została wydana z naruszeniem o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest bezprzedmiotowe. Zarzut naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu przestrzennym jest chybiony, bowiem zmiana decyzji w zakresie ilości kondygnacji podziemnych nie wymaga przeprowadzenia analizy o której mowa we wskazanym przepisie. Wnioskodawca podniósł także, iż naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zakresie zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu może jedynie stanowić podstawę do wznowienia postępowania, natomiast w żadnym przypadku nie jest to samoistna podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2013r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] marca 2011r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, iż: Zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis ten spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Zastosowanie go następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (za: Borkowski w: Adamiak/Borkowski, KPA Komentarz, Warszawa 1998, Art. 156, Nb. 36-37). Wyniki analizy i porównania treści decyzji: Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2009r. oraz Zarządu Dzielnicy W. nr [...] z z dnia [...] marca 2011r. nie pozostawiają, zdaniem Kolegium, wątpliwości, że każda z nich rozstrzyga wniosek D. W. z dnia [...] października 2007 r., obie ustalają warunki zabudowy dla dokładnie tej samej inwestycji, jedyna zaś różnica między nimi sprowadza się do tego, że pierwsza z nich dopuszcza możliwości realizacji jednej kondygnacji podziemnej, druga zaś - od jednej do trzech takich kondygnacji. Różnica ta nie wystarcza jednak, zdaniem Kolegium, do uznania, że każda z przedmiotowych decyzji rozstrzyga odrębną sprawę, których przedmioty zdefiniowane zostały odrębnymi wnioskami. Brak jest nadto podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] marca 2011r. wydana została w oparciu o art. 155 k.p.a., przepis ten bowiem nie został w ogóle wskazany w jej podstawie prawnej, nie powołano w jej treści wniosku o dokonanie zmiany w trybie przewidzianym przez ten przepis, w szczególności - wniosku z dnia 13 stycznia 2011r., złożonego przez A, nie ograniczono się również do zmiany decyzji z dnia [...] marca 2009r. w zakresie objętym wskazanym lub jakimkolwiek innym, konkretnie przywołanym wnioskiem. Konstatacja powyższa wystarcza do stwierdzenia, że wobec decyzji Zarządu Dzielnicy W. nr [...] z dnia [...] marca 2011r. zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., skutkująca jej nieważnością, jest ona bowiem decyzją dotyczącą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2009r. Kolegium podzieliło jednocześnie stanowisko wnioskodawcy co do tego, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powołaniem się na dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie to bowiem może, co najwyżej stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej taką decyzją. Kolegium zauważyło nadto, iż sam brak analizy urbanistycznej, w sytuacji, gdy ustalenia decyzji były prawidłowe, tj. takie, jakie wynikałyby z takiej analizy, nie wystarcza do uznania, że decyzja nie poprzedzona ową analizą wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu ostatniego z wymienionych przepisów. Pogląd ten jednak, w świetle wcześniejszych rozważań, pozostaje obojętny dla wyniku sprawy, bowiem kwestią przesądzającą jest wydanie badanej decyzji w sprawie zakończonej inną decyzją ostateczną. Reasumując Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasdadne było stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011r. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] września 2013r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga D. W. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie prawa tj. art. 155 i art. 156 § 1 pkt.3 kodeksu postępowania administracyjnego. Strona skarżąca wskazała, iż organ nadzoru bezpodstawnie przyjął, że decyzja z dnia [...] marca 2011r. nr [...] jest kolejną decyzją wydaną w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie decyzją wydaną w wyniku wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, nie można uznać, że decyzja z dnia [...] marca 2011r. nr [...] została wydana w sprawie, która została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) -zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Podkreślić również należy, że Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu wyniki analizy i porównania treści decyzji: Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2009r. oraz Zarządu Dzielnicy W. nr [...] z dnia [...] marca 2011r. nie pozostawiają, wątpliwości, że każda ze wskazanych decyzji rozstrzyga wniosek D. W.z dnia 24 października 2007r. Obie powyższe decyzje ustalają warunki zabudowy dla tej samej inwestycji, jedyna zaś różnica między nimi sprowadza się do tego, że pierwsza z nich dopuszcza możliwości realizacji jednej kondygnacji podziemnej, druga zaś - od jednej do trzech takich kondygnacji podziemnych, co nie ma wpływu na stan zagospodarowania terenu. Różnica ta nie wystarcza, do uznania, że każda z wymienionych decyzji rozstrzyga odrębną sprawę, których przedmioty zdefiniowane zostały odrębnymi wnioskami. Tym bardziej, że obie decyzje były wynikiem rozpoznania tego samego wniosku. Zmiany w zagospodarowaniu terenu określone wskazanymi decyzjami są tożsame, a okiliczności tej nie zmienia różna liczba kondygnacji podziemnych. Zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Należy zwrócić także uwagę na zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Zdaniem Sądu, organ nadzoru zasadnie przyjął, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej, wydanymi kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza była decyzją ostateczną, co w konsekwencji musiało doprowadzić do stwierdzenia nieważności drugiej decycji wydanej w tej samej sprawie. Odnosząc się do twierdzeń podnoszonych przez stronę skarżącą, że decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2011r. Zarządu Dzielnicy W. jest decyzją zmieniającą wcześniejszą decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2009r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze oraz garażem podziemnym na terenie działek ew. nr [...] i [...] z obr [...] przy ul. S., stwierdzić należy, że twierdzenia takie nie znajdują podstaw. Wskazać należy, że obie decyzje, jak wynika z ich treści, zostały wydane po rozpatrzeniu wniosku D. W. z dnia 24 października 2007r. o ustalenie warunków zabudowy. W badanej w trybie nadzoru decyzji Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] marca 2011r. nie wskazano, że była ona wydana w trybie art. 155 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku dotyczącego zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2009r. Gdyby nawet przyjąć takie założenie, czego Sąd nie uznaje za zasadne, należałoby stwierdzić, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być za zgodą strony uchylona lub zmieniona. "Nabycie praw" użyte w art. 154 i art. 155 k.p.a. rozumie się szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W rozumieniu tych przepisów nabycie nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku. Za stronę postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, co nie jest kwestionowane zarówno przez doktrynę jak też przez orzecznictwo sądów administracyjnych, uważa się również właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. W niniejszej sprawie użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...]) P. nie brał udziału w postępowaniu. Nie wyraził również zgody na zmianę decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy na działce sąsiedniej. Zgoda wszystkich stron postępowania jest konieczna do wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W tej sytuacji nie można uznać, tak jak tego chce skarżący, że decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2011r. Zarządu Dzielnicy W. była prawidłową decyzją wydaną w wyniku rozpoznania wniosku dotyczącego zmiany ostatecznej Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2009r. o ustaleniu warunków zabudowy. W tych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwołąwczego w W. z dnia [...] września 2013r. jest prawidłowe. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.