II OSK 183/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie NSA Teresa Kobylecka del. NSA Anna Żak Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2414/13 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] października 2008 r. Starosty P. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne na działce nr ewidencyjny [...] w B. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] października 2008 r. było rażące naruszenie przez organ art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę, pomimo wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego czterech decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nakazujących rozbiórkę obiektów położonych na ww. działce nr ewid. [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Zdaniem organu, zasadnie stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na rażące naruszenie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, ponieważ w dacie jej wydania na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki (nr ewidencyjny [...]) znajdowały się obiekty budowlane, w stosunku do których orzeczono nakaz rozbiórki (decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. dotyczące altany, dwóch budynków gospodarczych i studni kopanej). Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] października 2008 r. o pozwoleniu na budowę nie naruszył rażąco art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważność decyzji z dnia [...] października 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2008 r. było ustalenie, że decyzja ta w sposób rażący narusza art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. W dacie wydania pozwolenia na budowę w obrocie prawnym były cztery decyzje nakazujące rozbiórkę obiektów usytuowanych na obszarze inwestycyjnym. Organ miał więc podstawy prawne aby stwierdzić nieważność udzielonego pozwolenia na budowę. Sam fakt, że decyzje te nie były ostateczne nie oznacza, że decyzja z dna [...] czerwca 2009 r. rażąco narusza art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Ponadto podnoszone przez skarżącego zarzuty w istocie dotyczą wadliwości decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] styczna 2009 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2008 r. oraz oceny prawidłowości tej decyzji. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i art.. 151 P.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, podnosząc, że Sąd pierwszej instancji wadliwie oddalił skargę na decyzję z dnia [...] września 2013 r., albowiem istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę nie naruszała rażąco art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ została oparta na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mimo ze decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] października 2008 r. nie posiada cech określonych w tym przepisie. Przepis art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do tych terenów, na których znajduje się obiekt budowlany, co do którego wydano ostateczną decyzję o jego rozbiórce. Podnosząc takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:’ Z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, zasadniczy przedmiot postępowania w tej sprawie dotyczy tego, czy z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zostały wydane decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] października 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, ponieważ wprawdzie w dacie wydawania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] w B., na działce tej znajdowały się cztery obiekty budowlane (dwa budynki gospodarcze, altana i studnia kopana), w stosunku do których orzeczono nakaz rozbiórki, to jednak decyzje o nakazie rozbiórki tych obiektów nie były ostateczne i następnie zostały uchylone. W tym stanie rzeczy konieczne było rozważenie przez organ, a następnie przez sąd administracyjny, czy były podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając zarówno treść przepisu, który zdaniem organu został naruszony, jak i skutki tej decyzji oraz czy stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Z przepisu art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Oznacza to, że także wtedy, gdy nakaz rozbiórki orzeczono decyzją administracyjną, które nie jest ostateczna, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie można więc podzielić stanowiska skarżącego, że decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] października 2008 r. nie była wadliwa, ponieważ decyzje nakazujące rozbiórkę czterech obiektów nie były ostateczne. Czym innym jest natomiast kwestia oceny, czy decyzja Starosty z dnia [...] października 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego i czy stwierdzenie nieważności tej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając nieważności pozwolenia na budowę, a następnie Sąd pierwszej instancji, ograniczyli się do ustalenia, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę "w obrocie prawnym były cztery decyzje nakazujące rozbiórkę wskazanych obiektów usytuowanych na obszarze inwestycyjnym", co oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, pomimo że decyzje nakazujące rozbiórkę nie były ostateczne. Całkowicie pominięta została natomiast ocena, czy decyzja Starosty Poznańskiego o pozwoleniu na budowę powodowała skutki niemożliwe do zaakceptowania w obowiązującym porządku prawnym, skoro w toku postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę zostały uchylone decyzje nakazujące rozbiórkę czterech obiektów budowlanych znajdujących się na terenie, na którym był obiekt objęty pozwoleniem na budowę. Z akt sprawy wynika, że na skutek odwołania skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił cztery decyzje z dnia [...] sierpnia 2008 r. o nakazie rozbiórki dotyczące czterech obiektów budowlanych znajdujących się na terenie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Na te okoliczności powoływał się skarżący w odwołaniu od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., którą stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2008 r. Oznacza to, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., którą utrzymał w mocy decyzje Wojewody Wielkopolskiego, w sytuacji, gdy decyzje nakazujące rozbiórki czterech obiektów na działce skarżącego zostały już uchylone. W postępowaniu nieważnościowym, tak jak w każdym postępowaniu dwuinstancyjnym, organ wyższego stopnia, który rozpoznaje odwołanie, rozpoznaje sprawę w pełnym zakresie, a więc jest zobowiązany odnieść się do stanu prawnego i faktycznego w dacie wydawania decyzji przez ten organ. Konieczne jest więc dokonanie oceny, czy były podstawy do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę jest dotknięte wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, skoro w czasie toczącego się postępowania nieważnościowego, zostały uchylone decyzje nakazujące rozbiórkę czterech obiektów budowlanych na działce inwestora. Czy w takiej sytuacji decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie odniósł się do tego, jakie znaczenie prawne ma uchylenie decyzji nakazujących rozbiórkę oraz jakie skutki niemożliwe do zaakceptowania w tej sytuacji powoduje decyzja o pozwoleniu na budowę, a także jaki był ostateczny wynik postępowań dotyczących obiektów, których rozbiórkę nakazano decyzjami z dnia [...] sierpnia 2008 r., które zostały uchylone decyzjami z dnia [...] lutego 2009 r. Z uwzględnieniem tych okoliczności powinna być dokonana ocena, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzających nieważność pozwolenia na budowę. W tym zakresie sprawa nie została rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji, który w zasadzie ograniczył się do przedstawienia ogólnych wywodów, że w postępowaniu nieważnościowym ocenia się jedynie kwestionowaną decyzję na dzień jej wydania, a nie rozpoznaje się sprawy ponownie co do jej istoty. Wprawdzie skarżący koncentruje się na tym, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, ponieważ decyzje nakazujące rozbiórkę obiektów nie były ostateczna, to jednak w tym zarzucie mieści się także to, że decyzje nakazujące rozbiórkę nie tylko nie były ostateczne, ale także zostały uchylone przed zakończeniem postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy zasadnym jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. oraz art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, a także art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który został wskazany jako podstawa kasacyjna w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji dokona oceny, mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko, czy odmowa stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzających nieważność pozwolenia na budowę jest zgodna z prawem. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.