II GSK 405/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Trzecki sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Izb Rolniczych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 94/14 w sprawie ze skargi Krajowej Rady Izb Rolniczych na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Krajowej Rady Izb Rolniczych na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 5 400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 94/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Krajowej Rady Izb Rolniczych na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. – powoływanej dalej jako u.f.p.), określił Krajowej Radzie Izb Rolniczych kwotę dotacji celowej, która podlega zwrotowi do budżetu Państwa jako niewykorzystana do końca 2012 r. w wysokości 260.742,33 zł. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 168 ust. 1 i 169 ust. 6 u.f.p., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że kwota określona w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. stanowi różnicę między kwotą udzielonej dotacji a sumą kwot rozliczonych dotacji i niewykorzystanej dotacji zwróconej do Ministerstwa i jest efektem zaakceptowanego przez Ministra sprawozdania z dnia 15 kwietnia 2013 r. Kwota ta jest częścią dotacji celowej przyznanej Krajowemu Związkowi [...] (dalej KZ[...]) w 2012 r. na podstawie umowy o dofinansowanie kosztów zawartej między stroną a KZ[...] i obejmuje płatności za 2012 r., które KZ[...] dokonał w 2013 r. i wykazał je w skorygowanym sprawozdaniu finansowanym dnia [...] stycznia 2013 r. Organ podkreślił, że zgodnie z § 4 ust. 1 umowy z dnia 13 kwietnia 2012 r. zawartej pomiędzy Ministrem a KRIR, Krajowa Rada Izb Rolniczych była zobowiązana do wykorzystania dotacji do końca 2012 r. Również w umowie z dnia [...] kwietnia 2012 r. między stroną a KZ[...] w § 4 zapisano, że "Związek zobowiązuje się wykorzystać dotację do 31 grudnia 2012 r." Biorąc powyższe pod uwagę, organ uznał, że strona jest zobowiązana do zwrotu dotacji celowej jako niewykorzystanej do końca 2012 r. Krajowa Rada Izb Rolniczych złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że wykorzystała dotację celową zgodnie z jej przeznaczeniem. W ocenie skarżącej, jej zadanie jest ograniczone tylko do przekazywania pochodzących z budżetu Państwa środków na pokrycie kosztów właściwym organizacjom. Z tego zadania skarżąca w pełni się wywiązała, przekazując w 2012 r. środki pochodzące z dotacji celowej m.in. na rzecz KZ[...]. Fakt nieprzestrzegania przez KZ[...] zasad korzystania z środków nie może obciążać skarżącej. Skarżąca podkreśliła, że wykorzystanie dotacji z naruszeniem terminu nie nastąpiło z winy czy w wyniku jakiegokolwiek zaniedbania z jej strony. Co więcej, ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. Nr 101, poz. 927 ze zm.) nie daje KRIR żadnych narzędzi do kontrolowania i nadzorowania działania organizacji rolniczych otrzymujących środki na cel, o którym mowa w art. 35b ust. 1 ustawy. W konsekwencji, próba dochodzenia od skarżącej środków nienależycie wykorzystanej przez KZ[...] dotacji jest wynikiem niedozwolonej wykładni rozszerzającej przepisów ustawy o izbach rolniczych. Skarżąca podniosła ponadto, że treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie zakresu i trybu udzielenia oraz sposobu rozliczania dotacji celowej przeznaczonej na pokrycie kosztów związanych z uczestnictwem izb rolniczych, związków zawodowych rolników indywidualnych oraz społeczno-zawodowych organizacji rolników w ponadnarodowych organizacjach rolniczych reprezentujących interesy zawodowe rolników indywidualnych wobec instytucji UE (Dz. U. Nr 176, poz. 1091) nie jest zgodna z treścią art. 35b ust. 5 ustawy o izbach rolniczych. Zakres elementów umowy określony w § 4, a w szczególności określenie terminu wykorzystania dotacji celowej stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 35b ust. 5 ustawy o izbach rolniczych. Wyrokiem z dnia 22 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że z przepisów ustawy o izbach rolniczych nie wynika, iż rola skarżącej ogranicza się jedynie do przekazania środków z dotacji celowej właściwym organizacjom. Przekazywanie przez skarżącą tych środków nie zwalnia jej z odpowiedzialności wobec Ministra za wykorzystanie przyznanej dotacji celowej, gdyż to skarżąca zawiera z Ministrem umowę i to jej przekazywana jest dotacja. Natomiast poszczególne organizacje rolnicze odpowiadają wobec KRIR. Niewywiązanie się KZ[...] z określonych postanowień umownych w zakresie zwrotu na rachunek bankowy KRIR części dotacji celowej niewykorzystanej do dnia 31 grudnia 2012 r. nie oznacza zatem, że KRIR nie musi dokonywać tego zwrotu. Dotacja celowa powinna zostać zwrócona przez KRIR, która następnie może wystąpić z odpowiednim roszczeniem w stosunku do swojego dłużnika, tj. do KZ[...]. Takie zasady, w ocenie Sądu I instancji, wynikają z przepisów prawa oraz umów dotyczących przekazywania środków z dotacji celowej. Sąd I instancji podkreślił, że zasady zwrotu dotacji w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego ustalone są w przepisach ustawy o finansach publicznych. Organ wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. na podstawie art. 169 ust. 6 u.f.p. W tym przypadku nie miał natomiast zastosowania art. 35c ustawy o izbach rolniczych, zgodnie z którym egzekucji podlegają środki dotacji celowej wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W niniejszej sprawie chodzi bowiem o niewykorzystanie dotacji w terminie wynikającym z przepisów prawa. Zdaniem Sądu I instancji, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 35b ust. 5 ustawy o izbach rolniczych, Rada Ministrów miała upoważnienie do wydania rozporządzenia określającego szczegółowy zakres i tryb udzielenia oraz sposób rozliczenia dofinansowania kosztów związanych z uczestnictwem izb rolniczych, związków zawodowych rolników indywidualnych oraz społeczno-zawodowych organizacji rolników w ponadnarodowych organizacjach rolniczych. Zakres elementów umowy, w szczególności termin wykorzystania należą do kwestii związanych z zakresem i trybem udzielenia przedmiotowych dotacji. Minister miał zatem ustawowe upoważnienie do uregulowania tych kwestii w rozporządzeniu. Krajowa Rada Izb Rolniczych zaskarżyła wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 94/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisów art. 8, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Ponadto skarżąca podstawiła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: 1) art. 35b ust. 1 ustawy o izbach rolniczych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wskazuje Krajową Radę Izb Rolniczych jako beneficjenta dotacji celowej i daje przez to Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi podstawy do dochodzenia od Krajowej Rady Izb Rolniczych zwrotu niewykorzystanej w terminie przez organizacje rolnicze dotacji celowej; 2) art. 168 ust. 1 w zw. z art. 169 ust. 6 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego zastosowaniu w sytuacji, gdy Krajowa Rada Izb Rolniczych nie była beneficjentem dotacji, w wyniku czego organ niezasadnie domaga się od Krajowej Rady Izb Rolniczych zwrotu niewykorzystanej w terminie przez organizacje rolnicze dotacji celowej; 3) art. 2 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zasada pacta sunt servanda oraz zasada swobody kształtowania umów znajdują pierwszeństwo przed przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że Sąd I instancji nie dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, lecz ograniczył się do generalnego przyjęcia słuszności oraz oceny prawnej dokonanej przez Ministra. Ponadto, w ocenie skarżącej, opieranie swojej argumentacji na niemającej podstawy w przepisach prawa przesłance "dobrej praktyki" należy uznać za naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącej, treść art. 35b ust. 1 ustawy o izbach rolniczych jasno określa, jaką rolę ustawodawca przypisał KRIR w systemie finansowania kosztów związanych z uczestnictwem organizacji rolniczych w ponadnarodowych organizacjach rolniczych reprezentujących interesy zawodowe rolników indywidualnych wobec instytucji Unii Europejskiej. Zadanie Krajowej Rady jest ograniczone tylko do przekazywania pochodzących z budżetu Państwa środków na pokrycie tych kosztów właściwym organizacjom. To organizacje rolnicze, dokonując zapłaty kosztów uczestnictwa w organizacjach międzynarodowych, wykorzystują dotację, stając się tym samym jej beneficjentem w odpowiedniej części. Taką argumentację wspiera treść art. 168 ust. 4 u.f.p., zgodnie z którym wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Skarżąca stwierdziła również, że postanowienia umowne, nawet jeżeli jedną ze stron umowy jest Minister, nie mogą modyfikować dyspozycji wynikających z obowiązujących i prawidłowo uchwalonych przepisów prawa rangi ustawowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji nieprawidłowe przyjęcie, że organ mógł zobowiązać ją do zwrotu niewykorzystanej dotacji, podczas gdy w istocie nie była ona beneficjentem tej dotacji. Zdaniem skarżącej, jej rola w rozpoznawanej sprawie ograniczała się do przekazania środków z budżetu państwa organizacjom rolniczym, w tym m.in. KZ[...], z którego to zadania w całości się wywiązała. Z tej przyczyny skarżąca uważa, że organ niezasadnie uznał, iż nie wykorzystała ona części dotacji. Z powyższym stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. Podstawą prawną decyzji określającej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi był art. 169 ust. 6 w związku z art. 168 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W myśl tego ostatniego przepisu, dotacje udzielone z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego lub w terminie określonym w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 181 ust. 3 podlegają zwrotowi do budżetu państwa. Zgodnie zaś z art. 168 ust. 4 u.f.p., wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Z tych przepisów wynika, że do zwrotu dotacji jest obowiązany ten, kto tę dotację otrzymał na określone zadania i dotacji nie wykorzystał, ponieważ nie zapłacił za te zadania. W celu rozstrzygnięcia kwestii, kto w rozpatrywanej sprawie był beneficjentem dotacji, czyje zadania były finansowane z tej dotacji, należy sięgnąć do przepisów ustawy o izbach rolniczych. Przepis art. 35b ust. 1 tej ustawy stanowi, że, koszty związane z uczestnictwem izb rolniczych, związków zawodowych rolników indywidualnych oraz społeczno-zawodowych organizacji rolników w ponadnarodowych organizacjach rolniczych reprezentujących interesy zawodowe rolników indywidualnych wobec instytucji Unii Europejskiej są w latach 2008-2013 ponoszone przez Krajową Radę Izb Rolniczych i dofinansowywane z budżetu państwa w formie dotacji celowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z tego przepisu dość jednoznacznie wynika, że koszty związane z uczestnictwem izb rolniczych, związków zawodowych rolników indywidualnych oraz społeczno-zawodowych organizacji rolników w ponadnarodowych organizacjach rolniczych reprezentujących interesy zawodowe rolników indywidualnych wobec instytucji Unii Europejskiej ponosi Krajowa Rada Izb Rolniczych są więc kosztami Krajowej Rady. Ponoszenie tych kosztów jest zatem zadaniem Rady i na to zadanie Rada otrzymała dotację. Z tego punktu widzenia nie ma znaczenia przekazanie części dotacji poszczególnym organizacjom rolniczym na podstawie umów zawieranych przez Radę z tymi organizacjami. W ten sposób te organizacje stają się niejako płatnikami składek z tyłu ich członkostwa w ponadnarodowych organizacjach rolniczych – pośrednikami pomiędzy Krajową Radą zobowiązaną ustawą do ponoszenia tych kosztów, a organizacjami ponadnarodowymi. W świetle tak ukształtowanych relacji prawnych niezapłacenie należności z tytułu członkostwa organizacji krajowej w organizacji międzynarodowej stanowi w istocie niewykorzystanie dotacji przez Krajową Radę Izb Rolniczych, nie zaś przez określoną krajową organizację rolniczą, której pewna kwota dotacji została przekazana. Kwestia rozliczeń dotacji pomiędzy Krajową Radą Izb Rolniczych a określoną krajową organizacją rolniczą jest kwestią wewnętrzną pomiędzy tymi organizacjami, nie zaś kwestią pomiędzy dysponentem części budżetowej, który udzielił dotacji, a krajową organizacją rolniczą. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r., w którym w § 5 postanowiono, że środki finansowe z tytułu dotacji są przekazywane Krajowej Radzie Izb Rolniczych. Z kolei § 7 rozporządzenia stanowi, że Krajowa Rada Izb Rolniczych, w terminie określonym w umowie, o której mowa w § 4, jest obowiązana do rozliczenia udzielonej dotacji w formie sprawozdania sporządzonego na formularzu udostępnionym przez ministra. Podsumowując: beneficjentem dotacji w niniejszej sprawie była Krajowa Rada Izb Rolniczych, jako podmiot zobowiązany przepisami ustawy o izbach rolniczych do ponoszenia wydatków. To skarżącej została udzielona dotacja i to ona była zobowiązana do rozliczenia się ze sposobu jej wykorzystania. Zasadnie zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w związku ze stwierdzeniem niewykorzystania dotacji, zastosował art. 169 ust. 6 w zw. z art. 168 ust. 1 u.f.p. i zobowiązał skarżącą do zwrotu niewykorzystanej dotacji. Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Omawiana regulacja określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, który ma służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną w istocie nie zarzuca, by uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub że sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną. Zarzut ten zmierza bowiem w gruncie rzeczy do podjęcia polemiki z podjętym przez Sąd I instancji rozstrzygnięciem, które w całości zaakceptowało stanowisko organu. Treść tego zarzutu i jego uzasadnienie nie koresponduje zatem z treścią powołanego przepisu. Niemniej jednak analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe. Nie można także zarzucić organowi naruszenia podanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Organ prowadził bowiem postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zaś swoje rozstrzygnięcie prawidłowo uzasadnił, wyjaśniając stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).