II OSK 1212/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Op 508/13 w sprawie ze skargi E.M., A.M. i K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty za usunięcie drzewa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz E.M., A.M. i K.M. solidarnie kwotę 120 ( sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 10 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi E.M., A.M. i K.M. (dalej jako "skarżące") stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] czerwca 2013 r. oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta Opola z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty za usunięcie drzewa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lutego 2009 r. Prezydent Miasta Opola zezwolił skarżącym na usunięcie drzew rosnących na terenie nieruchomości przy ulicy [...] 5, pod warunkiem zastąpienia grochodrzewu nowymi nasadzeniami w terminie do 31 maja 2009 r. i pisemnego poinformowania organu o dokonaniu nasadzeń. W pkt 6 decyzji ustalona została opłata za usunięcie grochodrzewu o obwodzie pnia 106 cm w wysokości 4722,09 zł i odroczono termin jej uiszczenia na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia. Następnie 26 września 2012 r. pracownicy organu podczas kontroli stwierdzili, że skarżące nie wykonały nasadzeń. Skarżące wyjaśniły, że nasadzeń zamiennych drzew dokonano na innej nieruchomości położonej w Opolu przy ulicy [...] 1. Organ przeprowadził oględziny na wskazanej nieruchomości i stwierdził, że nasadzenia dokonane zostały niezgodnie z decyzją, a ponadto posadzone drzewa wykazują żywotność, lecz mają parametry mniejsze niż określone w decyzji. Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Prezydent Miasta Opola odmówił umorzenia należności z tytułu opłaty za usunięcia drzewa w wysokości 4722,09 zł (pkt 1 decyzji), wskazał, że opłatę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w który należność stała się ostateczna na konto organu lub ewentualnie rachunku bankowym o podanym numerze (pkt 2), oraz orzekł, że w razie nieterminowego uiszczenia opłaty pobierane będą odsetki za zwłokę w wysokości odsetek pobieranych za nieterminowe regulowanie zobowiązań podatkowych (pkt 3). Jako podstawę decyzji wskazał art. 84 ust. 5a, art. 87 ust. 3, 4, 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm., zwana dalej "ustawą o ochronie przyrody"). Odwołanie od powyższej decyzji wniosły skarżące. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z [...] stycznia 2013 r. i odmówiło umorzenia należności z tytułu opłaty za usunięcia drzewa w wysokości 4722,09 zł. W ocenie organu odwoławczego, decyzja podlegała uchyleniu w całości, jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji reformatoryjnej. Organ wskazał, że zasadnym było uznanie, że nasadzenia nie zachowały żywotności, a za taki stan rzeczy odpowiedzialność ponosi posiadacz nieruchomości, który uzyskał warunkowe zezwolenie na wycinkę grochodrzewu. W sprawie nie zaistniały zatem okoliczności niezależne od posiadacza nieruchomości, które doprowadziły do utraty żywotności nasadzeń zastępczych. W ocenie organu odwoławczego, niewłaściwe było przytaczanie w pkt 2 i 3 sentencji decyzji organu I instancji "zapisów", które nie znajdują oparcia w przepisach oraz, które wynikają wprost z ustawy, a które wykraczają poza uregulowanie art. 84 ust. 5a ustawy o ochronie przyrody. Skarżące wniosły skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Stwierdzając nieważność zaskarżonych decyzji Sąd I instancji wyjaśnił, że posiadacz nieruchomości zobowiązany jest do poniesienia opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, które nalicza i pobiera właściwy organ do wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. W wydanym zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów organ zobligowany został przez ustawodawcę do ustalenia opłaty za ich usunięcie, terminu ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów (art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Ustawodawca wprowadził możliwość zwolnienia posiadacza nieruchomości od obowiązku poniesienia opłaty za usunięcia drzew i krzewów w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości, z której usunięto drzewa lub krzewy legitymuje się zezwoleniem właściwego organu, w którym zawarto warunki odroczenia terminu uiszczenia opłaty, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat. Z przepisu powyższego wynika zatem, że w zamian za usunięte drzewa mają być posadzone inne drzewa, które muszą zachować żywotność przez okres ponad 3 lat od zasadzenia. Ustawodawca w przepisie tym przewidział jednocześnie możliwość umorzenia ustalonej decyzją opłaty wówczas, gdy dokonane nasadzenia zastępcze nie zachowały żywotności przez okres 3 lat, ale z przyczyn niezależnych od podmiotu, który uzyskał zezwolenie na usunięcie drzew. Jeżeli przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcie drzew. W ocenie Sądu I instancji, organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew posiada więc kompetencję i podstawę prawną do wydania jedynie decyzji o umorzeniu należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek, o których stanowi art. 84 ust. 5 ustawy. W sytuacji zaś, gdy nasadzenia zamienne nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od daty ich posadzenia, posiadacz nieruchomości jest zobowiązany do niezwłocznego uiszczenia opłaty za usunięte drzewa. Dlatego też niewywiązanie się z obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji skutkuje orzeczeniem o pobraniu opłaty (art. 84 ust. 5a ustawy o ochronie przyrody). W ocenie Sądu I instancji, skoro ustawodawca nie przewidział możliwości wydania przez organy decyzji o odmowie umorzenia ustalonej opłaty z tytułu usunięcia drzew lub krzewów, to uznać należało, że podjęte w tej sprawie decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej. Zdaniem Sądu I instancji, przyjęte przez organy rozwiązanie pozostaje w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 84 ust. 5 i 5a ustawy o ochronie przyrody, co skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 5 i ust. 5a ustawy o ochronie przyrody i przyjęcie, że z treści tych przepisów wynika, że organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew posiada podstawę prawną jedynie do wydania decyzji o umorzeniu należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek, o których stanowi art. 84 ust. 5 tejże ustawy. Natomiast w sytuacji, gdy nasadzenia zamienne nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od daty ich posadzenia, posiadacz nieruchomości jest zobowiązany do niezwłocznego uiszczenia opłaty za usunięte drzewa. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przez niesłuszne przyjęcie, że zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Opola z [...] stycznia 2013 r. W ocenie organu, w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy organy administracyjne obu instancji w sposób uprawniony przyjęły, że istnieje podstawa prawna do odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty za usunięcie drzewa. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie w sprawie bądź przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące wniosły o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 84 ust. 5 i ust. 5a ustawy o ochronie przyrody – czyli przepisów prawa materialnego – w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy z powodu ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania. Na wstępie należy zaznaczyć, że nie może jednocześnie oczywiście wystąpić ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie. Natomiast przepis art. 84 ust. 1 pkt 5 u.o.p. jednoznacznie stanowi, że jeżeli przesadzone lub posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia lub posadzenia czy też nie zachowały tej żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, to należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat. Z kolei przepis art. 84 ust. 5a u.o.p. zawiera normę prawną, z której wynika, że jeżeli przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowały tej żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia to posiadacz nieruchomości jest obowiązany, co należy podkreślić, niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcie drzew. Dlatego też, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że właściwy miejscowo i rzeczowo organ do wydania zezwolenia na usunięcie drzew ma kompetencję na powyższej materialnoprawnej podstawie do wydania wyłącznie decyzji o umorzeniu należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew jeżeli wystąpią ustawowe przesłanki z art. 84 ust. 5 u.o.p. Ponadto jeżeli nasadzenia zamienne nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od daty ich posadzenia, to posiadacz nieruchomości jest zobowiązany zgodnie z wolą ustawodawcy do niezwłocznego uiszczenia opłaty za usunięte drzewa. Oznacza to, że brak realizacji obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji skutkuje orzeczeniem o pobraniu opłaty (art. 84 ust. 5a u.o.p.). Z tych przyczyn, brak jest podstaw prawnych do wydania przez właściwy organ decyzji o odmowie umorzenia ustalonej opłaty w przedmiocie usunięcia danego drzewa. Dlatego też wydane w tym zakresie decyzje przez organ I i II instancji zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stąd Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że w tej sprawie ma zastosowanie przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ właściwe organy nie mogą wydać na podstawie art. 84 ust. 5a u.o.p. decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu opłaty za usunięcie przedmiotowego drzewa. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy p.p.s.a.