II GSK 2072/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 10 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 1609/13 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 3. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz Gminy S. 18.736 (osiemnaście tysięcy siedemset trzydzieści sześć) złotych tytułem kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 1609/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Gminy S. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania w kwocie 360.452 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych otrzymanych z dotacji rozwojowej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] (RPO [...]) na lata 2007-2013. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] lipca 2009 r. Województwo [...] pełniące rolę Instytucji Zarządzającej RPO [...] zawarło z Beneficjentem – Gminą S. umowę o dofinansowanie projektu pn. "Rozwój infrastruktury turystycznej w Gminie S". W dniach [...] kwietnia 2011 r. Zespół Kontrolujący IZ RPO [...] działając na podstawie § 15 umowy o dofinansowanie oraz art. 26 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.) przeprowadził kontrolę na zakończenie realizacji projektu, w wyniku której stwierdzono m.in., że zakres przedmiotu zamówienia jest szerszy niż określony we wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie m.in. boiska, elewacji kamienic, miejsc parkingowych, a koszt wykonania dokumentacji został uznany za niekwalifikowalny, ponadto treść ogłoszenia o zamówieniu była niezgodna z wnioskiem oraz z umową o dofinansowanie projektu, gdyż we wniosku o dofinansowanie i w umowie o dofinansowanie projektu nie przewidziano wykonania prac remontowych stawu w parku. Stwierdzono również niewykonanie boiska o nawierzchni trawiastej przy ośrodku "[...]" i parkingu przy parku. W efekcie postępowania kontrolnego IZ RPO [...] stwierdziła przedstawienie wydatku obejmującego szerszy zakres przedmiotu zamówienia niż określony we wniosku o dofinansowanie projektu, a koszt wykonania dokumentacji projektowej w wysokości 369.660 zł uznano za koszt niekwalifikowalny. W konsekwencji IZ RPO [...] - Zarząd Województwa [...], działając m.in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r., wydał w dniu [...] marca 2013 r. decyzję nr [...] zobowiązującą Beneficjenta do zwrotu części dofinansowania w wysokości 360.452 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina S. nie zgodziła się z uznaniem całości kosztów kategorii 2 - Dokumentacja projektowa, pn. Wykonanie dokumentacji architektoniczno-budowlanej, kosztorysów inwestorskich, przedmiarów robót dla zadania pn. Rozwój infrastruktury turystycznej w Gminie S., za niekwalifikowalne. Zdaniem Beneficjenta jako niekwalifikowalne można uznać jedynie koszty tych prac projektowych, które wykraczają poza zakres przewidziany we wniosku o dofinansowanie i faktycznie zostały zrealizowane w terenie. Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że Beneficjent był uprawniony do dokonywania tylko takich wydatków, które były bezpośrednio i nierozłącznie powiązane z zakresem rzeczowym projektu, co oznacza, że wydatki niezaplanowane w projekcie nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Organ podkreślił, że zebrane w sprawie dowody, korespondencja prowadzona z Beneficjentem oraz zdjęcia wykonane na miejscu realizacji projektu potwierdzają wcześniejsze ustalenia poczynione w trakcie kontroli projektu, że Beneficjent: nie wykonał boiska o nawierzchni trawiastej przy ośrodku "[...]" i parkingu przy parku, pomimo iż był do tego zobowiązany; a także poniósł wydatek nieuwzględniony w projekcie dot. wykonania prac remontowych stawu w parku. Zdaniem organu, wydatek dotyczący opracowania dokumentacji projektowej, mimo że został we wniosku o dofinansowanie wskazany, obejmuje częściowy zakres projektu. Beneficjent winien dochować szczególnej staranności w momencie przedkładania do refundacji faktury dokumentującej poniesienie wydatków związanych z opracowaniem dokumentacji projektowej i wyłączyć wydatki nie związane z realizacją projektu. Tymczasem Beneficjent przedłożył fakturę, w której nie zostały wydzielone koszty poszczególnych prac, stąd dokument ten nie spełniał kryteriów przewidzianych dla kwalifikowalności wydatków. W efekcie całość kosztów poniesionych w ramach wykonanych prac została przez IZ RPO [...] uznana za niekwalifikowalną. Odnosząc się do przesłanej przez Beneficjenta wyceny prac projektowych, IZ RPO [...], stwierdziła, że wycena ta została sporządzona przez podmiot, P., który nie brał udziału w postępowaniu przetargowym dla zamówienia nr [...]. W postępowaniu tym złożona została tylko jedna oferta, przez J., z którą następnie zawarto w dniu [...] kwietnia 2008 r. umowę na wykonanie dokumentacji projektowej w kwocie 369.660,00 zł brutto. Wynagrodzenie zostało ustalone w formie ryczałtu. Wykonawca zobowiązał się do wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z opisem przedmiotu zamówienia zawartym w siwz oraz obowiązującymi przepisami i normami, w tym: 1. opracowanie dokumentacji architektoniczno-budowlanej wraz z pozwoleniem na budowę tras aktywnej turystyki z infrastrukturą towarzyszącą (zagospodarowanie płyty Rynku w S.) – 105.200 zł; 2. opracowanie dokumentacji architektoniczno-budowlanej wraz z pozwoleniem na budowę obiektów infrastruktury aktywnego wypoczynku z zagospodarowaniem terenu przy ośrodku "[...]" w sołectwie L. - 59.700 zł; 3. opracowanie dokumentacji architektoniczno-budowlanej wraz z pozwoleniem na budowę modernizacji i rozbudowy obiektów infrastruktury rekreacyjno-sportowej boiska w S. z zagospodarowaniem terenu - 89.700 zł; 4. opracowanie dokumentacji architektoniczno-budowlanej wraz z pozwoleniem na budowę obiektów infrastruktury okołoturystycznej w Gminie S. "Projekt Parku w S." - 64.060 zł; 5. opracowanie dokumentacji architektoniczno-budowlanej wraz z pozwoleniem na budowę miejsc parkingowych przy obiektach turystycznych z infrastrukturą towarzyszącą – 51.000 zł. Przedłożona przez Beneficjenta wycena z dnia [...] maja 2013 r. jest rozbieżna z przedstawionymi wcześniej wycenami. Rozbieżności występują m.in. w zakresie wyceny prac dotyczących boiska o nawierzchni trawiastej na obszarze kompleksu sportowego w S., jak również boiska o nawierzchni trawiastej przy ośrodku "[...]" oraz w zakresie zaplanowanej ilości miejsc parkingowych i ich wyceny oraz parkingu na obszarze kompleksu sportowego w S. Zdaniem organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić wartości wszystkich prac projektowych, a składane w toku postępowania pisma nie zawierały szczegółowego wyodrębnienia wszystkich prac, które zostały zaplanowane w projekcie, bądź prac wykraczających poza projekt, a zrealizowanych przez Beneficjenta. Organ uznał zatem, że bezpodstawne jest dofinansowanie kosztów związanych ze sporządzeniem dokumentacji projektowej na wykonanie prac, które jedynie częściowo pokrywają się z zakresem rzeczowym wniosku o dofinansowanie. Gmina S. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. i zaskarżyła ją w części, w jakiej za koszt niekwalifikowalny uznała ona wydatek w kwocie 282.312 zł. Zdaniem skarżącej, za niekwalifikowalne można uznać jedynie koszty tych prac projektowych, które wykraczają poza zakres przewidziany we wniosku i które nie zostały zrealizowane w terenie, wycenione przez nią na kwotę 78.140 zł. Natomiast reszta kwoty została nieprawidłowo uznana za niekwalifikowalną. Skarżąca podkreśliła, że w razie wątpliwości organ mógł skorzystać z instytucji biegłego i zwrócić się o wydanie opinii, zgodnie z art. 84 k.p.a. Skarżąca przedstawiła własną ekspertyzę powołanego przez siebie biegłego, w postaci wyceny prac projektowych wykonanej przez P., a organ nie uznał jej za wiarygodną, lecz mimo to nie powołał biegłego. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w ramach zamówienia publicznego "Opracowanie dokumentacji archtektoniczno-budowlanej, kosztorysów inwestorskich, przedmiarów robót dla zadania pn. Rozwój infrastruktury turystycznej w Gminie S." przewidziano wykonanie dokumentacji w szerszym zakresie niż zaplanowano we wniosku o dofinansowanie oraz dotyczącej też prac, które nie zostały wykonane. Zdaniem Sądu I instancji, organ w sposób prawidłowy dokonał weryfikacji przedstawionego mu przez Beneficjenta materiału, a złożone przez stronę wyjaśnienia nie pozwoliły na jednoznaczne rozgraniczenie kosztów uznanych przez Instytucję Zarządzającą od zakwestionowanych. Sąd podzielił również stanowisko organu, że powołanie biegłego w sprawie nie było celowe, ze względu na brak przedmiotu wymagającego dla jego oceny wiadomości specjalnych. Gmina S. zaskarżyła wyrok WSA w G. z dnia 10 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 1609/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wptyw na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., wskutek niezastosowania tych przepisów pomimo tego, że decyzja wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej przez niezasadne zakwestionowanie przedstawionej przez skarżącego wyceny prac projektowych odnoszących się do robót nieobjętych umową o dofinasowanie oraz robót objętych tą umową lecz niezrealizowanych przez skarżącego, a także przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu kosztorysowania prac projektowych na okoliczność wartości prac projektowych obejmujących roboty budowlane przewidziane w umowie o dofinansowanie projektu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że można jednoznacznie określić zakres i szczegółową specyfikację robót zaprojektowanych i wykonanych zgodnie z umową i wnioskiem o dofinansowanie, zakres i szczegółową specyfikację robót wykraczających poza zakres objęty umową i wnioskiem o dofinansowanie, a także zakres i szczegółową specyfikację robót niezrealizowanych lecz objętych wnioskiem i umową o dofinansowanie. Zdaniem skarżącej, w sytuacji gdy organ zakwestionował szczegółową wycenę sfinansowanych ze środków unijnych prac projektowych powinien zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. W ocenie skarżącej, nie można kwestionować całości kosztów prac projektowych jako wydatków kwalifikowalnych tylko na tej podstawie, że część zaprojektowanych prac nie była przewidziana w umowie o dofinansowanie względnie była w niej przewidziana lecz nie została zrealizowana. Przedmiot umowy o prace projektowe, obejmujące różnorodne obiekty budowlane i budowle, charakteryzuje się bez wątpienia podzielnością świadczenia niepieniężnego, zatem możliwe jest dokonanie wyceny poszczególnych części prac projektowych. Argument ten podważa zasadność tezy o bezprzedmiotowości dowodu z opinii biegłego z zakresu kosztorysowania prac projektowych na okoliczność wartości prac projektowych obejmujących roboty budowlane objęte umową o dofinansowanie projektu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy uznania przez organ za niekwalifikowalne kosztów sporządzenia dokumentacji projektowej, z uwagi na to, że w ramach realizacji projektu nie wykonano wszystkich zaplanowanych prac, natomiast zrealizowano zadania, które nie były uprzednio uwzględnione w projekcie. Należy zaznaczyć, że skarżąca nie kwestionuje stwierdzonych nieprawidłowości, jednak w jej ocenie jako niekwalifikowalne mogą zostać uznane jedynie te wydatki na prace projektowe, które dotyczą wyłącznie zakwestionowanej części projektu. Organ, uzasadniając uznanie za niekwalifikowalne wydatków dotyczących dokumentacji projektowej również w zakresie zrealizowanym przez beneficjenta, stwierdził, że nie jest możliwe dokonanie jednoznacznego rozdzielenia kosztów projektowych dotyczących części projektu uznanej przez organ od kosztów dotyczących części zakwestionowanej. Organ nie wziął przy tym pod uwagę przedstawianych przez stronę wycen kosztów projektowych, stwierdzając m.in., że sporządzający je podmiot nie brał udziału w postępowaniu przetargowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powyższego należy stwierdzić, że organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie w rozpoznawanej sprawie, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W myśl powyższych przepisów organ powinien bowiem dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oceniając sprawę na podstawie zebranego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Nie jest przedmiotem sporu między stronami, że prace wykonane przez beneficjenta nie zostały w całości zrealizowane zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Organ nie kwestionuje jednak faktu, że zasadnicza część projektu została zrealizowana zgodnie z wnioskiem. Nie może zatem budzić wątpliwości, że koszt sporządzenia projektu prac w części niezakwestionowanej przez organ powinien zostać uznany za koszt kwalifikowalny. Nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, że nie ma możliwości rozdzielenia kosztów projektowych w ten sposób, aby jednoznacznie ustalić, które z kosztów dotyczą projektu prac zrealizowanych niezgodnie z wnioskiem. Przeczą temu przedstawiane przez stronę skarżącą wyceny prac, w których taki podział został dokonany. Nie ma przy tym znaczenia zarówno to, że wyceny te są zdaniem organu rozbieżne, jak również fakt, że nie zostały sporządzone przez podmiot uczestniczący w postępowaniu przetargowym. Dokumenty te powinny zostać przez organ potraktowane jako środki dowodowe służące ustaleniu istotnej dla sprawy okoliczności, tj. tego w jakiej części koszty prac projektowych dotyczą prac zakwestionowanych przez organ i ocenione zgodnie z wymaganiami wynikającymi z procedury administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W sytuacji, gdy organ kwestionuje przedstawione wyceny powinien sięgnąć po inne jeszcze dowody, np. powołać biegłego na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie organ stwierdził, że nie jest w stanie dokonać samodzielnie rozdzielenia kosztów prac projektowych, lecz jednocześnie nie uwzględnił przedstawianych przez stronę wniosków dowodowych i nie powołał biegłego w celu wyjaśnienia okoliczności wymagających wiadomości specjalnych. Z uwagi na powyższe należy przyjąć, że sprawa nie została rozpoznana z wykorzystaniem wszystkim dostępnych środków dowodowych, skutkiem czego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przywołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji tych uchybień organów administracyjnych nie zakwestionował, dopuszczając się tym samym naruszeń prawa, które uzasadniały uwzględnienie skargi. Rozpoznając sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego i ustali, które z kosztów prac projektowych dotyczą prac zrealizowanych niezgodnie z wnioskiem, a co za tym idzie w jakiej części koszty te mogą zostać uznane za niekwalifikowalne. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego istota rozpoznawanej sprawy została dostatecznie wyjaśniona i dlatego Sąd uchylając zaskarżony wyrok, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę wniesioną do Sądu I instancji i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).