II GSK 1595/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "I. D." Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 466/12 w sprawie ze skargi "I. D." Spółki z o.o. w G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz "I. D." Spółki z o.o. w G. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę spółki z o.o. I. w G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: wnioskiem z dnia [...] listopada 2010 r. skarżąca wystąpiła do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] o przyznanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w trzecim roku działalności wnioskodawcy doszło do sprzedaży znacznej części produktów wyprodukowanych przez członków grupy producentów na rzecz [...] M. R. – podmiotu będącego członkiem grupy. W ocenie organu działalność grupy producentów rolnych wskazuje na sztuczny i pozorny charakter stworzonych przez grupę warunków. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. nr 81, poz. 550 ze zm., dalej: rozporządzenie z 20 kwietnia 2007 r.) wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów ze względu, na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. Za niesporną okoliczność Sąd I instancji uznał, że odbiorcą produktów wyprodukowanych w gospodarstwach członków grupy producentów rolnych I. w gospodarstwie, którego współwłaścicielem był M. R., był właśnie M. R. jako osoba fizyczna.. Nabycie przez [...] M. R. ponad 70% produktów wytworzonych przez grupę producentów zasadnie zostało, w ocenie Sądu I instancji, uznane za wprowadzenie tych produktów od obrotu niezgodnie z celami art. 35 rozporządzenia Rady ( WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( DZ.U.UE. L. 2005.277.1, dalej: rozporządzenie nr 1698/2005). Sąd zauważył również, że zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasad wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L. 2011.25.8, dalej: rozporządzenie nr 65/2011) nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu, do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II Skargą kasacyjną spółka I. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz § 8 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r., a w konsekwencji poprzez błędne przyjęcie, że członkiem Grupy Producentów Rolnych I. jest [...] M. R., a co za tym idzie sprzedaż produktów przez producentów rolnych zrzeszonych w grupie przedsiębiorcy działającemu pod nazwą [...] M. R. stanowi sprzedaż odbiorcy mającemu status członka Grupy Producentów Rolnych I.. Zaskarżony wyrok został oparty na błędnej wykładni powyższy przepisów, bezrefleksyjnie przyjętej przez Sąd I instancji za organami administracji rozstrzygającymi w przedmiotowej sprawie o odmowie przyznania pomocy finansowej dla tej grupy producentów rolnych; II. naruszenie przepisów postępowania: 1.art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie zaskarżonym wyrokiem skargi przez Sąd zamiast jej uwzględnienia mimo naruszenia prawa materialnego oraz innych przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy; 2.art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie zaskarżonym wyrokiem skargi przez Sąd zamiast jej uwzględnienia, w sytuacji, gdy Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok dokonując niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego (akt sprawy), a w konsekwencji Sąd ten wyciągnął błędne wnioski, sprowadzające się do uznania, że w niniejszej sprawie istnieje tożsamość podmiotowa G. [...] małżeństwa R. reprezentowanego przez M. R. (współwłaściciela gospodarstwa rolnego) i firmy [...] M. R., co w błędnej ocenie Sądu I instancji, uniemożliwia przyznanie Grupie Producentów Rolnych I. pomocy finansowej. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie zasługuje na akceptację, gdyż w niniejszej sprawie nie było podstaw do przyjęcia powyższej tożsamości podmiotowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono nadto zarzut naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Podnosząc wskazane zarzuty skarżąca domagała się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes A.R. i M.R. wniósł o jej oddalenie. IV Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska, a członek grypy producenckiej M. R. oświadczył, że spółka otrzymała pomoc za czwarty i piąty rok działalności i okoliczność tę wykazał, złożonymi do akt sprawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. V Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej spółki o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania " Grupy producentów rolnych " za trzeci rok działalności. W toku postępowania ustalono, że 71, 85 % przychodów grupy producentów rolnych w trzecim roku działalności pochodziło ze sprzedaży produktów na rzecz podmiotu będącego członkiem grupy. W uzasadnieniu decyzji Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2011 r. o odmowie przyznania pomocy, konkludując rozważania stwierdzono, że " grupa producentów rolnych poprzez realizowanie sprzedaży w znacznej większości w obrocie wewnętrznym ( tj. do członka grupy) stworzyła w sposób sztuczny warunki wymagane do otrzymania pomocy finansowej w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. W konsekwencji zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 przedmiotowa pomoc nie powinna być przyznana Grupie Producentów Rolnych I. Sp. z o.o." Ten wywód uzasadnienia decyzji organu I instancji pozostaje w zgodzie z powołaną w niej podstawą materialnoprawną – art. 4 ust. 8 rozporządzenie nr 65/2011. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji przyjmując, że " w sprawie mamy do czynienia ze stworzeniem przez Grupę Producencką " I. Sp. z o.o. sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności ". Z treści decyzji organów obu instancji wynika więc bezspornie, że odmowa udzielenia pomocy za trzeci rok działalności spółki oparta została na art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 stanowiącym, że nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu, do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Ta uwaga ma decydujące znaczenie dla oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie kryterium oceny zgodności z prawem decyzji wyznaczał art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Nie wymaga także głębszego wywodu teza, że przystępując do oceny legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej należy najpierw ustalić wzorzec kontroli poprzez wyznaczenie przepisów prawa materialnego, które w sprawie powinny mieć zastosowanie, a następnie dokonać wykładni tych przepisów, po czym ustalić czy elementy stanu faktycznego ustalonego w sprawie są wystarczające do ich subsumcji. Przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ma takie same brzmienie jak obowiązujący w poprzednim stanie prawnym art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. U.E. L. 2006. 368.74, dalej jako: rozporządzenie nr 1975/2006). W myśl art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/ 2006 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Kwestia dotycząca właściwego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1141/11. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką odmowy płatności jest: 1) stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności oraz 2) wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie pogląd ten podziela i stwierdza, że pozostaje on aktualny na gruncie obecnie obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65 / 2011. Oznacza to, że oceniając zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 4 ust. 8 powołanego rozporządzenia należy skonfrontować jego subsumcje z tymi elementami stanu faktycznego, które potwierdzają, że beneficjent, w tym wypadku, grupa producentów rolnych, stworzył sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, oraz tymi ustaleniami, które wykazują cel, ich stworzenia. Zasady wsparcia na gruncie prawa unijnego określa art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W zakresie istotnym dla rozważanego problemu, zwrócić należy uwagę na jego ust.2 stanowiący, że wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku I. Na gruncie prawa krajowego wysokość udzielonej pomocy określają przepisy rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r.. Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, w brzmieniu wiążącym w tej sprawie, wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że określa on jedynie sposób ustalenia wysokości pomocy. Wywieść z niego należy również, że jeżeli produkt został sprzedany odbiorcy będącemu członkiem grupy to nie stanowi on przychodu w rozumieniu tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie, że określona część produktów wytworzonych przez grupę została sprzedana jednemu z członków grupy ma bezpośredni wpływ na wysokość udzielonej pomocy, natomiast nie jest wystarczające dla przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W myśl art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 wsparcie udziela się przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Beneficjentem pomocy ( wsparcia na gruncie przepisów unijnych) jest grupa producencka. Okoliczność ta, z punktu widzenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w związku z art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 może mieć istotne znaczenie dla wykładni przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy sądowoadministracyjnej rozpoznanej przez Sąd I instancji w tym samym dniu i w tym samym składzie o sygn. akt V SA/ Wa 465/12 wynika, że w drugim roku działalności grupy odmówiono przyznania pomocy w oparciu o § 8 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r., gdyż całość produktów wytworzonych przez grupę została sprzedana jednemu z członków grupy. W rozpoznawanej obecnie sprawie, obejmującej trzeci rok działalności, organy stanęły na stanowisku, że sprzedaż 71, 85 % produktów członkowi grupy stanowi o spełnieniu przesłanek określonych w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżąca spółka wykazała, że otrzymała pomoc za czwarty i piąty rok działalności. Rodzi się zatem pytanie, czy pozostaje w zgodzie z art. 4 ust. 8 omawianego rozporządzenia przyjęcie, że w stosunku do grupy producenckiej ocena stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności może odnosić się do kolejnego ( w tym wypadku trzeciego) roku działalności grupy. Koniecznym także, z uwagi na treść § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. jest dokonanie oceny, czy jeżeli prawodawca krajowy jedynie wyklucza z przychodu netto przychód ze sprzedaży produktów członkom grupy to możliwym jest wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, o którym mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Do tych istotnych elementów nie odniósł się Sąd I instancji nie dostrzegając w pełni, że kontroli legalności poddana została decyzja oparta na art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/ 2011. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej w oparciu o podstawę kasacyjną, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego o naruszeniu tego przepisu można mówić także wówczas, gdy Sąd I instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z powołaną w zaskarżonym akcie podstawą materialnoprawną. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, co z przyczyn wyżej wskazanych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie dokonania najpierw wykładni a następnie subsumcji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, w oparciu, o który organ odmówił przyznania pomocy czyni przedwczesnymi zarzuty skargi kasacyjnej postawione w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.. Natomiast poza zakresem merytorycznej oceny pozostają zarzuty obejmujące art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c) p.p.s.a., gdyż wbrew treści art. 176 p.p.s.a. nie uzasadniono ich. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( t.j. Dz.U. 2013, poz. 490) orzekł jak w sentencji.