IV SA/Wa 2751/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267 - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O., gm. Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po scaleniu jako działki nr [...] i nr [...]. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] października 1977 r. nr [...] Wojewoda [...] z urzędu wszczął postępowanie scaleniowe gruntów wsi O., gmina Z., o ogólnym obszarze 976,50 ha. Projekt scalenia gruntów wsi O., gmina Z., opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13), został zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...]. W wyniku scalenia, w zamian za grunty o łącznej pow. 9,78 ha i wartości szacunkowej 585,45 jednostek szacunkowych, w tym działkę oznaczoną nr [...] o pow. 0,27 ha i wartości 15,00 jednostek szacunkowych, E. i J. I. wydzielono grunty o łącznej pow. 9,80 ha i wartości szacunkowej 585,75 jednostek szacunkowych, w tym działkę siedliskową nr [...] o pow. 0,27 ha i wartości 15,00 jednostek szacunkowych. Natomiast w zamian za grunty o łącznej pow. 8,94 ha i wartości 461,25 jednostek szacunkowych, w tym działkę oznaczoną nr [...] o pow. 0,37 ha i wartości 23,70 jednostek szacunkowych, N. i W. P. wydzielono grunty o łącznej pow. 8,97 ha i wartości 461,70 jednostek szacunkowych, w tym działkę siedliskową nr [...] o pow. 0,37 ha i wartości 23,70 jednostek szacunkowych. Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2007 r. M. I. zwrócił się o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O., gmina Z., w części dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działkami oznaczonymi po scaleniu nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że decyzja ta w wyżej wymienionej części została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 1 ust 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zdaniem skarżącego, podczas prac scaleniowych bez zgody jego rodziców objęto scaleniem działkę siedliskową oznaczoną przed scaleniem nr [...], której granice zmieniono w ten sposób, że uniemożliwia "wjazd na podwórze cięższym sprzętem rolniczym". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O., gmina Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po scaleniu jako działki nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w czasie prowadzenia prac projektowych w obszarze gruntów pod zabudowaniami oraz wytyczając granice między takimi gruntami nie uwzględniono ich stanu zagospodarowania oraz nie uzyskano zgody właścicieli gruntów na ustalenie granic między tymi gruntami. Wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. A. P. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że jest ona niesłuszna i nie znajduje uzasadnienia w przedmiocie sprawy. Nadto podniósł, że dotychczasowe postępowanie toczyło się bez jego udziału. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku zapadła wskazana na wstępie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Zgoda ta nie mogła być domniemana, lecz musiała być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy. Organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z rejestru gruntów wsi O. na stan przed scaleniem oraz mapy obszaru scalenia w skali 1:5000 wynika, że grunty przed scaleniem oznaczone jako działki nr [...] i nr [...], a następnie odpowiadające im grunty po scaleniu oznaczone jako działki nr [...] i nr [...], w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O. stanowiły działki siedliskowe. W aktach sprawy dotyczących projektu scalenia gruntów wsi O., zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r., brak było zgody właścicieli przedmiotowych gruntów na objęcie scaleniem ich gruntów pod zabudowaniami, a w szczególności na zaprojektowanie bez ich zgody nowych granic między tymi gruntami. Jak natomiast wynika z opinii sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. C., przyjętej w dniu [...] października 2012 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przed scaleniem gruntów brak było danych liczbowych określających przebieg granic między działkami nr [...] i [...], nie istniała więc wytyczona między tymi działkami granica. Dopiero w wyniku przeprowadzonego postępowania scaleniowego ustalono granice między wydzielonymi działkami nr [...] i nr [...] w ten sposób, że "do punktów granicznych od strony ulicy wiejskiej i od strony pól" zostały wykorzystane miary z pomiaru z 1972 r., a wewnątrz siedlisk został zaprojektowany przebieg granic w linii prostej, co potwierdza szkic wyznaczenia projektowanych działek nr [...]. Jednak granica ta przebiegała przez istniejące na tych działkach budynki gospodarcze. Zdaniem organu, stwierdzić zatem trzeba, że w przedmiotowym postępowaniu scaleniowym w rażący sposób naruszono treść art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, bowiem grunty te bez zgody ich właścicieli nie mogły zostać objęte scaleniem. Tym samym, nie można było prowadzić prac projektowych w obszarze gruntów pod zabudowaniami oraz ustalać granic między takimi gruntami bez uwzględnienia ich stanu zagospodarowania. Organ podkreślił, że chybiony jest zarzut, aby skarżący nie brał udziału w postępowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 10 ust. 1 k.p.a. zapewniono mu czynny udział w postępowaniu, był on zawiadamiany o toczącym się postępowaniu, o podejmowanych w czasie postępowania czynnościach prawnych oraz o treści podjętych rozstrzygnięć. Nietrafny jest również zarzut, że zaskarżona decyzja jest niesłuszna i nie znajduje uzasadnienia w przedmiocie sprawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. P. zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik postępowania, a szczególności rażące naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i uznanie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. jest zgodna z prawem, art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 16 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, podczas gdy po upływie tak wielu lat uprawnienia i obowiązki stron wynikające z ww. decyzji nie powinny ulec z tego powodu wzruszeniu. Nadto, skarżący zarzucił obrazę przepisów prawa procesowego, mającego wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i przyjęcie, że brakowało zgody uczestników postępowania scaleniowego na objęcie ich działek postępowaniem, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł się oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, art. 8 i art. 10 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób jednostronny i nie wzbudzający zaufania, nie zapewniający skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, art. 84 k.p.a. poprzez niepowołanie przez organ niezależnego biegłego, który sporządziłby bezstronną opinię w sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O., gm. Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po scaleniu jako działki nr [...] i nr [...]. Podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w wyniku rozpatrzenia wniosku M. I. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O., gm. Z., w części dotyczącej działki nr [...] stanowiącej jego własność. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekał w przedmiotowej sprawie po raz drugi. Pierwszy raz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł w sprawie wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., którą utrzymał w mocy swoją decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Po raz pierwszy orzekając w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. Decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] sierpnia 2008 r., na skutek skargi złożonej przez M. I. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt I SA/Wa 528/09. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Tak więc sąd jak i organ, wobec treści wyżej zacytowanego artykułu, związane są wskazaniami co do dalszego postępowania w sprawie zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2009 r. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w tym wyroku, ponownie rozpoznając sprawę, organ miał wyjaśnić czy granica wyznaczona na mapie podziałowej po scaleniu to granica niespornego władania odpowiadająca granicom przed podziałem, skoro organ odnotował, że według mapy ewidencyjnej z 1971 roku granica przebiegała inaczej. Jak już wyżej wskazano, postępowanie dotyczące oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O., toczyło się w trybie nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ słusznie uznał, iż powyższe przesłanki zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi O., wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Scalanie gruntów zgodnie z ustawą z dnia 24 stycznia 1968 r. miało na celu polepszenie warunków dla przyśpieszenia rozwoju produkcji rolnej. Obejmowało ono tylko grunty rolne z wyłączeniem lasów i gruntów leśnych (art. 22 ust. 1). Uczestnikami postępowania scaleniowego byli właściciele jak i posiadacze samoistni gruntów. Każdy uczestnik postępowania scaleniowego otrzymywał, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej ( art. 3 ust. 1 ). Grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody właściciela lub posiadacza samoistnego ( art. 1 ust. 3 ). Stan własności lub posiadania uczestników scalenia gruntów oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określało się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów (art. 10). Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów stanowiła tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych, ale nie przesądzała tytułu własności (art. 16 ust. 1 ). Scalanie gruntów nie zmieniało ani liczby właścicieli, ani prawa własności, czy innych uprawnień związanych z gruntem. Wiadomo, że uczestnik scalenia stawał się właścicielem gruntów poscaleniowych, stanowiących ekwiwalent gruntów należących do niego przed scaleniem. Tak, więc grunty poscaleniowe muszą stanowić ekwiwalent gruntów przedscaleniowych w pełnym zakresie tzn. muszą również odzwierciedlać poprzedni stan własności (współwłasności). Organ swoje rozstrzygnięcie oparł na opinii sporządzonej w 2012 roku przez geodetę upraw, mgr inż. J. C. Jak wynika z tej opinii przed scaleniem w ramach kontroli ewidencji gruntów obliczono graficznie powierzchnie działek poddawanych scaleniu celem ujawnienia i skorygowania ewentualnych różnic oraz dokonano zgodnie z warunkami technicznymi, zabiegu technicznego, polegającego na połączeniu działek leżących obok siebie a należących do tego samego gospodarstwa nadając numer większej działki. I tak z gruntów należących do działek przed scaleniem nr [...] o pow. 0,012 ha, [...] o pow. 0,238 ha i części rowu nr [...] utworzono działkę nr [...] o pow. 0,27 ha, natomiast z gruntów należących do działek nr [...] o pow. 0,014 ha, [...] o pow. 0,364 ha i części rowu nr [...] utworzono działkę nr [...] o pow. 0,37 ha. W wyniku scalenia nowo utworzona działka nr [...] została zaprojektowana na gruntach działki nr [...] natomiast działka nr [...] na gruntach należących do działki [...]. Przy czym część działek nr [...] i [...] znalazła się w ulicy wiejskiej nr [...]. Organ w oparciu o opinię geodety J. C., przyjętą w dniu [...] października 2012 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ustalił, że przed scaleniem gruntów brak było danych liczbowych określających przebieg granic między działkami nr [...] i [...], nie istniała więc wytyczona między tymi działkami granica. Dopiero w wyniku przeprowadzonego postępowania scaleniowego ustalono granice między wydzielonymi działkami nr [...] i nr [...] w ten sposób, że do punktów granicznych od strony ulicy wiejskiej i od strony pól zostały wykorzystane miary z pomiaru z 1972 r., a wewnątrz siedlisk został zaprojektowany przebieg granic w linii prostej, co potwierdza szkic wyznaczenia projektowanych działek nr [...]. Jednocześnie biegły geodeta stwierdził, że sporządzona po pomiarze w 1972 roku mapa zasadnicza w skali 1:5000 wskazywała na granicę załamaną na budynkach. W konsekwencji granica ustalona miedzy działkami nr [...] i nr [...] w wyniku scalenia przebiega przez istniejące na tych działkach budynki gospodarcze. Do działek nr [...] i nr [...] jako zabudowanych i objętych scaleniem miał zastosowanie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela. Objęcie scaleniem działek zabudowanych i w wyniku tego scalenia dokonanie jedynie zmiany ich oznaczenia nie wymagałoby pisemnej zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym gruntów pod zabudowaniami. Jednakże w przedmiotowej sprawie postępowaniem scaleniowym zostały objęte grunty zabudowane bez zgody ich właściciela i w konsekwencji zmiana granic tych gruntów, narusza wprost bezwzględnie obowiązującą normę art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów obowiązującą w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. Skoro przed scaleniem brak było dostępnych danych liczbowych, które by określały granice pomiędzy działkami siedliskowymi nr [...] i nr [...], to objęcie ich scaleniem i ustalenie ich granic było nieuprawnione. Naruszenie to, jak słusznie wskazał organ, nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Również w orzecznictwie zajmowane jest takie stanowisko, por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 1998r. sygn. akt II SA 589/98, Lex nr 41760, zgodnie z którym brak pisemnej zgody właściciela na włączenie budynków stanowiących jego własność do scalenia stanowi rażące naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów oraz daje organowi pełną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec braku w aktach administracyjnych wyraźnej, pisemnej zgody właścicieli działek nr [...] i nr [...] na objęcie ich zabudowanych działek postępowaniem scaleniowym, nieuzasadniony jest zarzut skargi, że zgoda ta istniała. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i brak jest podstaw do uznania zasadności naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.