II SA/Wa 2070/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.) Sędziowie WSA Jacek Fronczyk Adam Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w 2012 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2013 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...]września 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie przyznania I. K. prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za rok 2012. W sprawie ustalono stan faktyczny. I. K. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, z późn. zm.). W dniu [...] czerwca 2013 r. I. K. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o "wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez niego urlop wypoczynkowy za rok 2012". Komendant Główny Policji, zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 114 ust. 3 ustawy o Policji, odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za rok 2012, wskazując w uzasadnieniu, że policjant ze względu na tryb zwolnienia ze służby w Policji (art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji) – wobec regulacji art. 114 ust. 3 ustawy o Policji – stronie przysługuje jedynie 50 % odprawy oraz ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby. Zatem ekwiwalent pieniężny za rok 2012 r. – rok, w którym zwolniono policjanta, wnioskodawcy nie przysługuje. W dniu [...] sierpnia 2013 r., I. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r., w którym stwierdził, iż "odmowa wypłaty świadczenia została wydana w oparciu o przepisy sprzeczne z Konstytucją, szczególnie z jej art. 66 ust. 2 i art. 2". Komendant Główny Policji po ponownym rozpoznaniu sprawy w decyzji z dnia [...] września 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję I instancji wskazał, że analiza przepisu art. 114 ustawy o Policji wskazuje, że ustawodawca określił gradację rodzaju i zakresu świadczeń przysługujących policjantowi zwalnianemu ze służby. Organ stwierdził, że art. 114 ust. 3 ustawy o Policji, mający zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w swojej treści określa wprost, jakie świadczenia przysługują policjantowi zwolnionemu ze służby w Policji m. in. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 wskazanej ustawy. Przy czym wśród świadczeń tych wymieniono "jedynie" 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, ale tylko niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby. Ustawodawca używając sformułowania "ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby" jednoznacznie przesądził o niemożności przyznania policjantowi zwolnionemu, tak jak wnioskodawca, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji prawa do ekwiwalentu za pieniężnego za urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za rok zwolnienia ze służby. Organ wyjaśnił, że prawidłowa wykładnia przepisu ust. 3 art. 114 ustawy o Policji nie może być oderwana od całości uregulowań zawartych w tym artykule. Gdyby intencją ustawodawcy było jednakowe traktowanie wszystkich policjantów zwalnianych ze służby w zakresie świadczeń im przysługujących, określonych w art. 114 ust. 1 ustawy o Policji, zbędnym byłyby zastrzeżenia wskazane w ust. 2 – 4 tego przepisu prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutu policjanta, że decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. "została wydana w oparciu o przepisy sprzeczne z Konstytucją, szczególnie z jej art. 66 ust. 2 i art. 2", organ podkreślił, iż przepis art. 114 ust. 3 ustawy o Policji, którego zgodność z Konstytucją RP nie została podważona we właściwym do tego trybie, stanowi prawo powszechnie obowiązujące, a zatem obliguje organy administracji do jego stosowania. Obowiązkiem organu w przedmiotowej sprawie było zatem posłużenie się wprost przepisem art. 114 ust. 3 ustawy o Policji, a co się z tym wiąże przyjęcie, że bezpośrednie rozumienie jego treści jest wystarczające dla potrzeb rozstrzygnięcia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi I. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu. Skarżący podkreślił że stanowisko organu jest sprzeczne z zasadami sprawiedliwości społecznej i przepisami prawa. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08, stwierdzającego niezgodność art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym względem skarga I. K. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 114 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz.1687 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2 – 4: 1) odprawę; 2) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe; 3) zwrot kosztów przejazdu policjanta i członków jego rodziny oraz przewozu urządzenia domowego do nowego miejsca zamieszkania w kraju, w zakresie i na zasadach obowiązujących przy przeniesieniach z urzędu (ust 1). Świadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, przysługują policjantowi, jeżeli w dniu zwolnienia ze służby spełniał warunki do uzyskania świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego (ust. 2). Policjant zwalniany ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 i 4a oraz ust. 2 pkt 8 otrzymuje 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby, nie więcej niż za okres, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (ust 3). Policjantowi zwalnianemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 Komendant Główny Policji lub upoważniony przez niego przełożony może w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb rodziny policjanta przyznać nie więcej niż 50% odprawy (ust. 4 cytowanej ustawy). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest że skarżący został zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust 2 pkt 8 ustawy o Policji, zatem jego uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy został określony w przepisie art. 114 ust. 3 ustawy o Policji. W ocenie Sądu dokonana przez organ wykładnia przepisu art. 114 ust 3 ustawy o Policji, jakoby uprawnienie do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy został ograniczony do lat poprzedzających rok zwolnienia ze służby, jest nieuprawniona. W tym miejscu należy przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wskazane w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08. Co prawda wyrok ten nie dotyczył wprost art. 114 ust. 3, a jedynie art. 114 ust. 1 pkt 2 w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe", jednak Trybunał kategorycznie wypowiedział się tam co do możliwości ograniczenia prawa do przysługującego ekwiwalentu pieniężnego i w ocenie Sądu, rozważania te należy wziąć pod uwagę dokonując wykładni przepisu art. 114 ust. 3 ustawy o Policji, ponieważ z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika wprost ograniczenie do przedmiotowego uprawnienia tylko do lat poprzedzających rok zwolnienia ze służby. Trybunał wskazał, że prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop lub czas wolny od służby jest prawem majątkowym policjanta, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do corocznego płatnego urlopu jest gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji i nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów – służby). Prawo do rocznego płatnego urlopu gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy. Rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi zatem konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu. Art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wskazuje przesłanek adekwatnych dla istotnej tu sytuacji, których wystąpienie pozwalałyby na ograniczenie prawa do korzystania z płatnego urlopu lub – z traktowanej jako alternatywa urlopu (w razie jego niewykorzystania) – rekompensaty pieniężnej. Ten sam art. 66 ust. 2 Konstytucji wymaga, by czas pracy został ustawowo określony. Czas, który nie został ustawowo uznany za czas pracy, jest więc – w ujęciu konstytucyjnym – czasem wolnym od pracy. Świadczenie pracy w czasie wolnym od pracy jest możliwe, tym niemniej winno być odpowiednio rekompensowane. Mutatis mutandis, regułę tę należy odnieść – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – również do "czasu służby" i "czasu wolnego od służby". Policjanci, którzy mieli niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby mają prawo do żądania na podstawie art. 66 ust. 2 Konstytucji dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów zgodnie z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Należy również mieć na uwadze, że w obowiązującym stanie prawnym w przepisie 114 ust 3 ustawy o Policji zmienionym przez art. 1 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1351), brak jest jakichkolwiek ograniczeń w zakresie przedmiotowego ekwiwalentu. Zgodnie z obowiązującym obecnie przepisem art. 114 ust 3 w zw. z art. 114 ust 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 i 4a oraz ust. 2 pkt 8 otrzymuje 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny , o którym mowa w ust. 1 pkt 2, tj. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Konkludując, w ocenie Sądu, Komendant Główny Policji wydając zaskarżone decyzje dokonał zbyt szerokiej wykładni przepisu art. 114 ust 3 cytowanej ustawy. Odmówił skarżącemu przyznania jego konstytucyjnego prawa bez wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia swojego stanowiska. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę Komendant Główny Policji czynności tych dokona – ponownie dokona wykładni przepisu art. 114 ust. 3 cytowanej ustawy mając na uwadze wskazany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a także odnosząc się do stanowiska Sądu i zarzutów skarżącego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.