I SA/Wa 1449/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. , po rozpatrzeniu odwołania Z. T. reprezentowanego przez radcę prawnego J. P. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2013r. Nr [...] ustalającej wysokość opłaty za pobyt jego matki , S. T., w Domu Pomocy Społecznej [...] w L. na kwotę [...]zł i zobowiązującej między innymi Z. T. do ponoszenia opłaty w wysokości [...] zł od dnia 30 grudnia 20132r. do dnia 31 grudnia 2012r. oraz od dnia 1 stycznia 2013r. w wysokości [...] złotych - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] marca 2013r. Nr [...] ustalił wysokość opłaty za pobyt S. T. w Domu Pomocy Społecznej [...] na kwotę [...]zł i zobowiązał między innymi syna - Z. T. do ponoszenia opłaty w wysokości [...] zł od dnia 30 grudnia 20132r. do dnia 31 grudnia 2012r. oraz od dnia 1 stycznia 2013r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że na podstawie art. 60 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej pobyt w domu jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania i zobowiązani do wnoszenia opłaty są w kolejności : mieszkaniec domu nie więcej niż 70% swojego dochodu, małżonek, zstępni przed wstępnymi; gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że S. T. ma trójkę dzieci [...]. Na Jej wniosek decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. S. T. została skierowana do Domu Pomocy Społecznej [....]. Odpłatność Z. T. za pobyt matki w DPS organ I instancji ustalił na podstawie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego ze stycznia 2013r. Dochód ten wyniósł [...] zł i jest wyższy od 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie tj. od kwoty 1368zł. Kwota odpłatności stanowi różnicę między kosztem utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, kwotą pokrywaną przez Gminę L. i opłatą ponoszoną przez matkę S. T. i córkę [...]. Organ I instancji nic obciążył kosztami pobytu drugiej córki Pani [...] z uwagi na dochód niższy od 300 % kryterium dochodowego. Od tej decyzji J. P. pełnomocnik [...] wniosła, w przepisanym terminie, odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. argumentując, że matka odwołującego się powinna mieszkać w jego domu gdzie ma ustanowioną służebność mieszkania. Odwołujący twierdzi ponadto, że organ I instancji błędnie wyliczył jego dochód, który nie jest stały. Zdaniem Z. T. R. L. pobiera emeryturę S. T. a matkę umieściła w domu pomocy społecznej wbrew jej woli. W wyniku rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał , że odwołanie nie mogło zostać uwzględnione, gdyż uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko gdy jest ona wadliwa lub wadą obciążone jest postępowanie administracyjne w wyniku którego ją wydano, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Wskazując na przepisy ustawy o pomocy społecznej Kolegium podało, że jeżeli mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, to obowiązek ich płacenia spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi. Wysokość obciążeń zależy od sytuacji dochodowej zobowiązanego (małżonka, wstępnych, zstępnych). Jeżeli jest on osobą w rodzinie , to jego obowiązek powstaje wówczas, gdy jego dochód przekracza 300% kryterium dochodowego (456 zł), czyli jest wyższy niż 1368,00 zł. Organ II instancji podkreślił , że materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. S. T. została skierowana do Domu Pomocy Społecznej [...]. Z. T. był stroną tego postępowania i nie kwestionował w/w decyzji. Zaskarżona decyzja ustalająca odpłatność jest konsekwencją decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Dochód Z. T. został ustalony na podstawie zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. z dnia [...] stycznia 2013r. Kolegium zauważyło także , że w przypadku zmiany sytuacji dochodowej, o czym należy poinformować organ I instancji, kwota odpłatności może ulec zmianie. W związku z zarzutem dotyczącym możliwości pobytu S. T. w domu odwołującego się , Kolegium wskazało , że nie ma to znaczenia w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt. Ta okoliczność mogła mieć znaczenie przy wydawaniu decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, w której organ bada przesłanki umieszczenia w takim domu, a więc ustala czy osoba wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, czy może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu , a także czy można jej zapewnić niezbędną pomoc w formie usług opiekuńczych. Skargę na powyższą decyzję do tutejszego Sądu złożył Z. T . Wniósł o uchylenie obu decyzji w zakresie w jakim zobowiązują go do ponoszenia części kosztów pobytu matki S. T. w Domu Pomocy Społecznej [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie treści art.: - 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zakresie obciążenia Z. T. kosztami utrzymania w Domu Pomocy Społecznej [...] matki S. T., pomimo że dochody Z. T. są niewystarczające na pokrycie nawet kosztów utrzymania swojej własnej osoby, - 61 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zakresie obciążenia Z. T. kosztami utrzymania w Domu Pomocy Społecznej [...] matki S. T., pomimo że Z. T. nie zawarł umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, ani nawet nie był informowany o tego typu możliwościach, - art. 7,77 kpa w zakresie w jakim nie przeprowadzono postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie czy Z. T. jest w stanie ponosić koszty utrzymania matki w Domu Pomocy Społecznej [...], a także mającego na celu ustalenie czy S. T. dysponuje środkami finansowymi służącymi na pokrycie kosztów pobytu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie uzasadniły należycie rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 kpa). - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wyjaśnienia okoliczności faktycznych, braku wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu art. 64 ustawy o pomocy społecznej, a ponadto niedokonanie przez organ drugiej instancji kontroli sformułowania osnowy decyzji organu pierwszej instancji, która powoduje, że trzeba domyślać się jej treści. W obszernym uzasadnieniu skarżący Z. T. rozwinął wskazane wyżej zarzuty skargi . Wskazał , że nigdy nie kwestionował i nie kwestionuje prawa swojej matki do mieszkania w domu w L. Wręcz przeciwnie - nie dość, że pomagał jej wraz ze swoją żoną na co dzień w prowadzeniu gospodarstwa domowego, to jeszcze remontował pomieszczenia, sprzątał, czyścił kuchnię i łazienkę. W ostatnim czasie cały dom został ocieplony, dzięki czemu warunki życia S. T. uległy jeszcze znaczącemu polepszeniu. S. T. miała i nadal ma do swojej dyspozycji 2 pokoje, kuchnię około 15 m2, łazienkę. Nigdy natomiast nie ponosiła kosztów związanych z utrzymaniem zajmowanych pomieszczeń takich jak rachunki za wodę, gaz, śmieci, szambo. Matka została umieszczona w DPS samowolnie przez R. L., u której w ostatnim czasie przebywała. Nie jest mu wiadome, aby S. T. wyrażała wolę umieszczenia w domu pomocy społecznej, szczególnie w sytuacji gdy ma dożywotnio zapewnione mieszkanie w L. Dodatkowo w związku z koniecznością uregulowania spraw spadkowych, dzieci Z. T. przekazały na rzecz swojej babci – S. T. w ostatnich latach kwotę ponad [...] zł., które miały być zabezpieczeniem S. T. na starość. Z. T. wskazał także, że jest osobą schorowaną - ma żylaki, prostatę i arytmię serca, aktualnie ze względu na stan zdrowia nigdzie nie pracuje. Jego żona – H. T. jest aktualnie na emeryturze, jest ona również osobą schorowaną - cierpi na jaskrę i zwyrodnieniową chorobę kręgosłupa. Z niewiadomych powodów organ ustalił, że Z. T. osiąga łącznie z żoną dochody w kwocie [...] zł. na 1 członka rodziny. Organy nie wzięły w ogóle pod uwagę faktu, że Z. T. nie osiąga stałych miesięcznych dochodów, gdyż decyzją ZUS z dnia [...] października 2012 r. odmówiono mu przyznania emerytury. Dodatkowo podnoszę, że Z. T. jest osobą ciężko schorowaną, cierpi na liczne dolegliwości i wymaga na stałe pomocy i opieki, nie ma więc możliwości podjęcia żadnej pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej (art. 54 – 66). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 powołanej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Stosownie do art. 59 ust. 1 decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie. W art. 61 ust. 3 przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, tj. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni bądź wstępni. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Dodać należy, że zgodnie z art. 64 osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można, na ich wniosek, zwolnić częściowo lub całkowicie z tej opłaty. Stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi ,oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ew. zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych. Są to bezsprzecznie dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy , trzeba również zauważyć, że stosunek prawny nawiązywany pomiędzy małżonkiem mieszkańca domu pomocy społecznej, zstępnymi i wstępnymi, zobligowanymi do ponoszenia opłaty w myśl art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, ma charakter kombinowany, po części bowiem ustalany jest decyzją administracyjną, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1, a po części umową cywilnoprawną zawieraną w trybie art. 103 ust. 2 określającą wysokość opłaty wnoszonej przez ww. osoby Umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej, nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w pozycji Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b. W przedstawionym stanie prawnym uzasadniony jest pogląd, że obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę (osoby) spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje w pierwszej kolejności dobrowolna umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, a następnie ewentualnie decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że mimo iż w aktach administracyjnych znajduje się pismo stanowiące oświadczenie złożone w dniu 28.09.2012r. przez córkę S. T., R. L., że deklaruje ona wolę łożenia za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej kwoty [...] złotych , a decyzja jako podstawę prawną dokonanego rozstrzygnięcia wskazuje art. 103 ust.2 ustawy o pomocy społecznej , umowa ze zstępnymi osoby umieszczonej w DPS nie została zawarta. W aktach sprawy brak jest także dokumentów , które wskazywałyby, że organ przedstawił zainteresowanym istnienie takiej możliwości oraz umożliwił zadeklarowanie kwot , którymi zgodziliby się partycypować w koszcie poniesienia opłat za pobyt matki w domu opieki. Powyższe oznacza , że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Za niezasadny uznać trzeba natomiast zarzut skargi , że z uzasadnienia podjętych przez organy rozstrzygnięć nie wynika na jakiej podstawie organy administracji ustaliły dochód na osobę w rodzinie skarżącego . W aktach sprawy znajdują się bowiem pisma Urzędu Skarbowego w L. z dnia 7.01.2011r. dokumentujące dochód zarówno Z. T. jak i jego małżonki , z których matematycznej analizy wprost wynika , że wskazana w decyzji kwota [...] zł wyliczona została przez organ w sposób prawidłowy. Podobnie argumenty skargi, że S. T. umieszczona została w DPS wbrew własnej woli oraz, że posiada własne , znaczące środki materialne na pokrycie związanych z tym opłat nie mogą być rozważane na tym etapie postępowania. Sąd podziela także stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , że w przypadku gdy dochód skarżącego będzie czasowo zróżnicowany , to powyższe stanowi podstawę do weryfikacji decyzji zobowiązującej go do współfinansowania pobytu matki w DPS. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.