II GSK 1304/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2094/13 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T. Spółki z o.o. w Z. 1.000 (tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w Z. (dalej: skarżąca Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. W. z dnia [...] stycznia 2013 r., stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek strony o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej tj. rurociągu teletechnicznego składającego się z 8 rur, o powierzchni całkowitej 75,64 m² rzutu poziomego. Organ pozytywnie rozpatrzył ten wniosek i decyzją z [...] stycznia 2013 r. udzielił zezwolenia, jednak inaczej policzył powierzchnię zajmowaną przez rzeczony rurociąg przyjmując każdą z rur HDPE jako osobne urządzenie, co znacznie zwiększyło tę powierzchnię oraz należną z tego tytułu opłatę. Organ oparł swoje stanowisko na analizie przepisów ustawy o drogach publicznych, którymi opłatę ustala się dla poszczególnych urządzeń, a jej wysokość uzależniona jest od powierzchni rzutu poziomego urządzeń, obliczonej jako iloczyn długości i szerokości każdego z nich. Strona odwołała się od rozstrzygnięcia organu I instancji twierdząc, że nie instaluje w pasie drogowym ośmiu urządzeń lecz jedno, jeden rurociąg wielootworowy, w postaci urządzenia czterowarstwowego po dwa przewody w każdej warstwie, a więc rzut poziomy tego urządzenia nie może tworzyć suma średnic ośmiu przewodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę na tę decyzję, przywołując treść art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) wskazał, że zgodnie z ustępem 5 przywołanego przepisu, podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Wskazał, że z interpretacji tego przepisu, jakiej dokonały organy obu instancji wynikało, że opłata powinna zostać ustalona za każdy kabel oddzielnie, zamiast za całe urządzenie pomimo, że w myśl prawa stanowią one jedno urządzenie. Takie stanowisko, w ocenie Sądu I instancji, było nieuzasadnione i niezgodne z prawem. Zauważył, że skarżąca nie kwestionowała okoliczności funkcjonowania w pasie drogowym urządzenia technicznego w postaci wielootworowego rurociągu kablowego. Kwestią sporną było natomiast uprawnienie organu do pobierania opłaty od poszczególnych rur wyłącznie za zajętość rzutu poziomego urządzenia w pasie drogowym. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, wymaganym parametrem jest jedynie liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia. Zgodnie z zaś z wnioskami rurociąg umieszczono w poziomach ułożonych pod sobą w schemacie blokowym. Zdaniem Sądu, organ nie uwzględnił faktu, że rury mogą być układane nie tylko poziomo, ale i jedne pod drugimi na różnych poziomach w obrębie tej samej powierzchni pasa drogowego. Wówczas powierzchnia zabudowy nie zmienia się. Na taką możliwość wskazuje treść powołanego art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w którym ustala się opłatę za zajęcie pasa drogowego jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Sąd podkreślił, że ustawa nie posługuje się parametrem metrów sześciennych. Tym samym umieszczenie dwóch, czterech lub ośmiu rurociągów nie wpływa w żaden sposób na ilość zajmowanych metrów kwadratowych powierzchni, która była zgodna z decyzją tak lokalizacyjną jak i pozwoleniem na budowę. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) , art. 152 p.p.s.a., art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez: błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez Sąd, że poszczególne rurociągi kablowe spięte plastikową opaską stanowią jedno urządzenie znajdujące się w pasie drogowym, podczas gdy każdy rurociąg w rzeczywistości jest oddzielnym urządzeniem, II. prawa materialnego: 1) art. 40 ust. 5 i 12 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na: - przyjęciu przez Sąd, że nie ma podstaw do naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego za każde ze zdefiniowanych ustawą urządzeń umieszczanych w pasie drogowym oraz bezpodstawne uznanie kilku oddzielnych funkcjonalnie i technicznie rurociągów za jedno urządzenie, a dodatkowo również przyjęcie, iż jednym urządzeniem i to podlegającym tej samej opłacie jest urządzenie bez względu na liczbę składających się na niego rur, co powoduje, że martwym pozostaje przepis ustawy nakazujący naliczanie opłaty poza długością także w oparciu o średnicę (szerokość rzutu poziomego) każdego urządzenia umieszczonego w przestrzeni pasa drogowego, - przyjęciu przez Sąd, że podstawą ustalenia opłaty jest zajęta powierzchnia pasa drogowego, podczas gdy art. 40 ust. 5 u.d.p. jednoznacznie wskazuje, że punktem odniesienia do obliczania opłaty winien być "rzut poziomy urządzenia", tj. średnica (szerokość) oraz długość urządzenia służące obliczeniu jego powierzchni, jedynie ustalone w płaszczyźnie równoległej do powierzchni pasa drogowego (jako gruntu), 2) art. 45 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.) poprzez jego nieuprawnione pominięcie lub niewłaściwe rozumienie zawartej w powyższym przepisie definicji urządzenia będącego kanalizacją kablową wielootworową rozumianego, jako "zespół ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych", a tym samym potraktowanie jako kanalizacji kablowej wielootworowej nie kabli telekomunikacyjnych ułożonych w rurze (jak wskazuje przytoczona definicja), lecz leżących obok siebie ciągów rur tworzących niezależne funkcjonalnie, odrębne urządzenia w postaci rurociągów z rur HDPE spiętych plastikowymi opaskami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. Spółka z o.o. w Z. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występuje jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. W skardze kasacyjnej powołane zostały natomiast zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Istota tych zarzutów sprowadza się do kwestionowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów art. 40 ust. 5 i 12 u.d.p. określających sposób ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz kary za zajęcie przez takie urządzenie powierzchni większej, niż określona w zezwoleniu. W tym kontekście w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460; powoływana jako: u.d.p.) ustawodawca unormował kwestie związane z zajęciem pasa drogowego. Zgodnie z tą regulacją zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1). Obowiązek uzyskania zezwolenia dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.td.p.). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3). Stosownie do ust. 5 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i określonej przez właściwe organy stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, a także o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Opłaty i kary za usytuowanie w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z utrzymaniem i użytkowaniem dróg, o których mowa w powołanych przepisach, stanowią podstawy konstrukcji systemu reglamentowania możliwości zajęcia pasa drogowego. System ten służyć ma przede wszystkim zapewnieniu odpowiednich warunków do realizacji celów związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, a także ochroną dróg polegającą na niedopuszczeniu do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 u.d.p.). Z tych względów, ustawa dopuszcza lokalizowanie w pasie drogi bez dodatkowych ograniczeń wyłącznie tych obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, które są związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). W pozostałym zakresie, dopuszczalność zajęcia pasa drogowego ustawodawca uzależnił od zezwolenia zarządcy drogi. Wydane przez właściwy organ zezwolenie stanowi tytuł prawny upoważniający do zajęcia pasa drogowego na warunkach w nim określonych. Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia wiąże się ze wspomnianym już obowiązkiem uiszczenia opłaty. Kluczową funkcją tej daniny publicznej jest rekompensowanie ewentualnych ograniczeń z jakimi musi liczyć się zarządca drogi zezwalając na lokalizację urządzenia w pasie drogowym. Kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia bądź z naruszeniem warunków zezwolenia stanowi wielokrotność tej opłaty, co świadczy o tym, że z jednej strony podobnie jak opłata pełni rolę kompensacyjną. Stanowi bowiem ekwiwalent za szkodę wyrządzoną poprzez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia bądź w wymiarze przekraczającym zakres zezwolenia i bez uiszczenia opłaty w należnej wysokości. Z drugiej zaś strony okoliczność, że wysokość kary wielokrotnie przewyższa wysokość opłaty związanej z umieszczeniem urządzenia w pasie drogowym na podstawie zezwolenia wskazuje, że pełni ona również funkcję represyjną - stanowi sankcję administracyjną za wystąpienie stanu niezgodnego z prawem polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia lub niezgodnie z jego warunkami. Zasadnicze znaczenie dla występowania podstaw do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p., w przypadku, gdy strona legitymuje się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, ma ustalenie zakresu upoważnienia wynikającego z udzielonego zezwolenia. Dopiero szczegółowa analiza przyznanego stronie uprawnienia pozwala na ustalenie ewentualnych odstępstw, które stanowią przekroczenie granic zezwolenia. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej, niż określona w zezwoleniu wiążę się z nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 10 - krotności opłaty. Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i określanej przez właściwe organy stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Przyjęty miernik zajętej powierzchni pasa drogowego w przypadku tego rodzaju urządzeń nie odnosi się zatem do kubatury, lecz wyłącznie do ich rzutu poziomego. Rozbieżne były natomiast stanowiska stron co do wykładni użytego w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. pojęcia "urządzenie". Ustawa nie zawiera definicji urządzenia infrastruktury technicznej, którego dotyczy obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Stanowi jedynie, że obowiązek ten odnosi się do wszystkich urządzeń, które nie są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W tym kontekście konieczne jest szerokie, funkcjonalne rozumienie pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej, które pozwala na objęcie zakresem wspomnianej regulacji wszelkich obiektów innych, niż obiekty budowlane ujęte w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., co do których powstać mogłaby potrzeba zlokalizowania w pasie drogowym. Konsekwencją przyjęcia, że dany obiekt jest urządzeniem infrastruktury technicznej i nie jest związany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest stwierdzenie, że jego umieszczenie w pasie drogowym wymaga wystąpienia z wnioskiem do zarządcy drogi i uzyskania zezwolenia. Brak jest przy tym podstaw do zawężenia znaczenia pojęcia urządzenia użytego na gruncie art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 40 ust.5 u.d.p. poprzez zastosowanie kryteriów charakterystycznych dla prawa cywilnego, wedle których należałoby przyjmować, że jest nim wyłącznie pojedynczy element, który może być przedmiotem odrębnego prawa własności. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w obecnym składzie znane jest stanowisko zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. m.in. w sprawach o sygn. akt II GSK 206/14, II GSK 743/14 i II GSK 905/14, zgodnie z którym w kontekście art. 40 u.d.p. każda z rur kanalizacji kablowej stanowi osobne urządzenie, którego rzut poziomy na powierzchnię pasa drogi stanowić będzie podstawę do naliczenia osobnej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Stanowisko to jednak przedstawione zostało na gruncie konkretnych spraw i nie ma charakteru uniwersalnego. NSA w obecnym składzie nie kwestionuje, że w niektórych przypadkach pojedyncza rura może być urządzeniem infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., wymagającym uzyskania osobnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia stosownej opłaty. Sąd ten przyjął jednak, że urządzeniem, o którym mowa w tym przepisie może być także obiekt, składający się z wielu elementów składowych, w tym z rur kanalizacji kablowej umieszczonych jedna pod drugą, jeżeli części składowe zostały ze sobą połączone i z technicznego punktu widzenia stanowią pewną całość. Urządzenie takie powinno posiadać cechy, które pozwalają na objęcie go jednym wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, który może być przedmiotem rozpatrzenia w ramach jednego postępowania administracyjnego zakończonego jednym rozstrzygnięciem. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p. do wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego przez tak rozumiane urządzenie posłuży powierzchnia jego najszerszego fragmentu, ustalona w płaszczyźnie równoległej do powierzchni gruntu. Proporcjonalnie do tak określonego zakresu zajęcia pasa drogowego wyznaczona zostanie opłata rekompensująca wynikające z tego utrudnienia i ograniczenia. Błędne jest stanowisko organu, który na etapie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia o powierzchni większej, niż określona w udzielonym spółce zezwoleniu twierdzi, że w rozpatrywanej sprawie podstawą do naliczenia opłaty powinna być powierzchnia równa sumie rzutów poszczególnych rur wchodzących w skład kanalizacji kablowej położonych na różnych jej poziomach, na powierzchnię pasa drogowego. Taki sposób określania opłaty nie znajduje uzasadnienia w wykładni językowej art. 40 ust. 5 u.d.p., ani też w przedstawionym na wstępie celu systemu opłat i kar za zajęcie pasa drogowego, którym jest - jak wspomniano - rekompensata za konsekwencje wynikające z użytkowania pasa drogowego niezgodnie z jego podstawowym przeznaczeniem. Ponadto w skrajnych przypadkach, w których poszczególne elementy urządzenia umieszczonego w wąskim pasie drogi umieszczone byłyby na dużej ilości poziomów doprowadzałby do stwierdzenia, że powierzchnia stanowiąca podstawę wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego jest większa od rzeczywistej powierzchni pasa drogowego. Przykład ten w sposób jaskrawy uwidacznia, że stanowisko organu skutkuje ustaleniem opłaty w nadmiernie wygórowanej wysokości, niewspółmiernej do stopnia ograniczenia uprawnień zarządcy drogi i czyni z niej w praktyce źródło dochodów dla zarządcy drogi, co jak wspomniano pozostaje w istotnej sprzeczności z funkcją omawianych opłat i kar. Stanowiska organu co do sposobu naliczania powyższej opłaty nie usprawiedliwia również argumentacja odwołująca się do przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ustawa ta jest bowiem wyrazem szczególnego uprzywilejowania przedsięwzięć polegających na budowie sieci telekomunikacyjnych oraz poszerzaniu dostępu do istniejących już kanalizacji kablowych. W uzasadnieniu projektu ustawy (Sejm VI kadencji, nr druku 2546) wskazuje się na strategiczne znaczenie tego rodzaju inwestycji dla jakości życia całego społeczeństwa i rozwoju gospodarczego. Ustawodawca wyraźnie zwraca uwagę na konieczność usuwania barier, które utrudniają i opóźniają budowę infrastruktury telekomunikacyjnej. Diagnozując obecną sytuację podkreśla, że udostępnienie na potrzeby przeprowadzenia infrastruktury telekomunikacyjnej nieruchomości państwowych lub samorządowych napotyka na wiele problemów. Jako typowy przykład patologii wskazuje się właśnie postrzeganie takiej sytuacji przez podmioty zarządzające drogami publicznymi jako szansy na dodatkowy przychód w postaci opłat pobieranych w wysokości przewyższającej ponoszone koszty. Ustawodawca odniósł się przy tym do rozwiązań przyjętych w systemach prawnych innych państw, opartych na założeniu, że domena publiczna powinna być w maksymalnym stopniu wykorzystywana na potrzeby rozwoju tej infrastruktury. Sprzyja temu minimalizowanie obciążeń finansowych z tytułu korzystania z takich nieruchomości oraz ochrona inwestorów przed eskalacją żądań ze strony samorządów lokalnych. W uzasadnieniu projektu ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wprost wskazuje się, że inwestycje tego typu powinny być realizowane w pasach drogowych przy zminimalizowaniu warunków formalnych i finansowych. Mając na uwadze powyższe priorytety i cele, ustawodawca polski wprowadził szereg udogodnień dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w tym regulacje umożliwiające wspólne korzystanie z niektórych elementów infrastruktury telekomunikacyjnej, tj. poszczególnych włókien światłowodowych umieszczonych w kablu światłowodowym, ale także przewodów w kablach innych niż światłowodowe oraz rur kanalizacyjnych tworzących kanał do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej. W ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych unormowano najistotniejsze kwestie związane ze współkorzystaniem z infrastruktury, a w szczególności sposób ustanowienia odrębnej własności poszczególnych części składowych elementów infrastruktury, podejmowania decyzji dotyczących tych elementów jako całości oraz partycypacji w kosztach ich utrzymania, eksploatacji konserwacji, naprawy i wymiany. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego w obecnym składzie, wadliwe jest wnioskowanie, iż przepisy powołanej ustawy, w tym art. 45, pozwalają dokonywać innej, niż w poprzednim stanie prawnym - bardziej korzystnej finansowo dla organu - interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych. Obok kwestii związanych z czasowym zakresem obowiązywania tej ustawy, na które zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, podkreślić należy, że zupełnie inny jest zakres przedmiotowy tej regulacji. Ponadto praktyka polegająca na podwyższaniu dotychczasowych publicznoprawnych zobowiązań finansowych związanych z usytuowaniem w pasie drogi urządzeń infrastruktury teletechnicznej jest w sposób oczywisty sprzeczna z podstawowymi założeniami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Podsumowując dotychczasowe rozważania zauważyć należy, że to ustawa o drogach publicznych stanowi podstawę do wymierzania opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalenia jej wysokości i kary za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia albo z przekroczeniem jego warunków. Przewiduje ona system reglamentowania sposobu użytkowania pasa drogowego, którego głównymi elementami są opłaty (a w skrajnych przypadkach również kary), które mają charakter rekompensaty za ograniczenia w sposobie użytkowania drogi wynikające z zajęcia pasa drogowego przez urządzenia niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Przyjętym przez ustawodawcę kryterium, według którego określa się wysokość tej rekompensaty jest rzut poziomy urządzenia na powierzchnię pasa drogowego. Zarządca drogi korzystając z uprawnień do wydania zezwolenia i ustalania wysokości opłaty nie jest legitymowany do narzucania zastosowania przez stronę wnioskującą określonej technologii urządzenia. Nie może zatem - wobec braku wyraźnej ku temu podstawy prawnej - wiązać wysokości opłaty z zastosowaniem określonego sposobu łączenia elementów składowych urządzenia np. umieszczenia ich we wspólnej rurze. Istotne znaczenie będzie miała natomiast okoliczność, by elementy składowe były połączone i stanowiły całość, co do której możliwe jest określenie usytuowania powstałego urządzenia względem powierzchni drogi i w razie wydania zezwolenia - ustalenie opłaty na zasadzie określonej w art. 40 ust. 5 u.d.p. tj. proporcjonalnie do powierzchni zajmowanej przez rzut poziomy urządzenia na powierzchnię pasa drogowego. Wobec braku innej regulacji, zasada ta jest stosowana również do urządzeń skonstruowanych w taki sposób, że poszczególne ich elementy składowe usytuowane są jeden pod drugim. Regulacja, o której mowa, nie była zmieniana w kierunku uwzględnienia przy obliczaniu wysokości opłaty kubatury urządzenia i - jak można wnioskować z uzasadnienia ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - nie wynika to z niedopatrzenia ustawodawcy, ale ze świadomego realizowania przez niego obranych kierunków polityki rozwoju. Z omówionych względów, na gruncie rozpatrywanej sprawy, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez urządzenie infrastruktury technicznej o powierzchni większej, niż w udzielonym zezwoleniu i bez uiszczenia opłaty w wysokości należnej, powinien w pierwszej kolejności ustalić zakres uprawnień wynikających z udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z uwzględnieniem stanowiska zaprezentowanego w wydanych w tej sprawie prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych, w kontekście treści samej decyzji, dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego oraz wiedzy posiadanej przez organ z urzędu w związku z prowadzeniem postępowań na wcześniejszych etapach realizacji inwestycji. Dopiero wówczas, również mając na względzie przedstawione poglądy prawne, organ przystąpić może do oceny, czy powierzchnia urządzenia zajmującego pas drogowy na podstawie udzielonego zezwolenia odpowiada powierzchni w nim przyjętej i w ten sposób ustalić ewentualne rozbieżności. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Ze względu na powtarzalność nakładu pracy pełnomocnika na etapie postępowania przed NSA w szeregu analogicznych spraw, niezależnie od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżoną decyzją, Sąd ten uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i miarkował zwrot kosztów postępowania na zasadzie art. 207 §1 p.p.s.a.