II SA/Rz 1282/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. C., J. C., L. C., R. C., S. M. i U. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących M. C., J. C., L. C., R. C., S. M. i U. G. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1282/13 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] (dalej: WINGK) uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 267; dalej: k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.; dalej: p.g.k.). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; Wnioskiem z dnia 27 lutego 2013 r. L. C., M. C., J. C., R. C., U. G. i S. M. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o zmianę kwalifikacji działek nr ewid. 2686/2, 2670/64 i 2670/65 na użytek rolny – łąkę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił wnioskodawcom dokonania zmiany użytku gruntowego dla w/w nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż działki te położone są w centrum osiedla mieszkaniowego, w bezpośrednim sąsiedztwie bloków wielorodzinnych i teren ten w okresie od wywłaszczenia do momentu dokonania zwrotu został bardzo mocno zainwestowany. Ponieważ na działkach tych nie stwierdzono działalności rolniczej, a grunt ten służy jako teren rekreacyjny dla mieszkańców osiedla, brak było podstaw do przyporządkowania mu użytku gruntowego "łąki trwałe". Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] w dniu 2 września 2013 r. złożyli wspólnie: L. C., M. C., J. C., R. C., U. G. i S. M. Decyzji tej zarzucono brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, tendencyjność oraz przyjęcie błędnych wniosków przez organ administracji. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] WINGK stwierdził, że odwołania L. C., J. C., U. G. i S. M. wniesione zostały z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. została doręczona L. C., J. C. i U. G. w dniu 16 sierpnia 2013 r., zatem termin do złożenia odwołania przez w/w osoby upłynął w dniu 30 sierpnia 2013 r. S. M. odebrał tą decyzję w dniu 14 sierpnia 2013 r., zatem ostatnim dniem do wniesienia przez niego odwołania był dzień 28 sierpnia 2013 r. Natomiast wspólne odwołanie w/w osób datowane na dzień 29 sierpnia 2013 r. zostało złożone osobiście w dniu 2 września 2013 r. w Kancelarii Ogólnej Urzędu Miasta [...], tj. po upływie ustawowego terminu przewidzianego do jego wniesienia. Po rozpatrzeniu odwołania M. C. i R. C., powołaną na wstępie decyzją WINGK uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że wspólny wniosek skarżących inicjujący postępowanie w sprawie zawiera jedynie pięć podpisów, a zatem wniosek nie został podpisany przez wszystkie osoby. Ponieważ nie wszystkie znajdujące się na wniosku podpisy są czytelne, brak jest możliwości ustalenia, która z tych osób wniosku nie podpisała. W powyższym zakresie organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego i nie wezwał konkretnej strony do podpisania wniosku. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe uchybienia obligowały do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Wspólną skargę na powyższą decyzję WINGK do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli: M. C., L. C., U. G., R. C., J. C. i S. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono brak merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o zmianę użytku gruntowego oraz bezpodstawną odmowę rozpatrzenia odwołań wybranym uczestnikom postępowania. Nierozpatrzenie wniosku o zmianę użytku rolnego przez WINGK stanowi opóźnienie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto organ odwoławczy bezpodstawnie postanowił odrębnie rozpatrzyć wnioski wybranych stron postępowania gdyż wszyscy odwołujący się działali solidarnie w tej samej sprawie. Zdaniem skarżących w przypadku uchybienia terminom przewidzianym do wniesienia odwołania określonym w k.p.a., osoby te winny być uznane za uczestników postępowania ponieważ są oni współwłaścicielami nieruchomości, a rozstrzygnięcie w sprawie skutkuje na całą nieruchomość. W odpowiedzi na skargę WINGK wniósł o jej oddalenie, wskazując na przyczyny wywiedzione w uzasadnieniu decyzji. Wiadomością nadaną drogą elektroniczną w dniu 10 lutego 2014 r. M. C. poinformował o swojej nieobecności na rozprawie wyznaczonej na dzień 11 lutego 2014 r. Ponadto wyraził przekonanie, że Sąd niezwiązany granicami skargi rozstrzygnie ją ze zrozumieniem racji podniesionych przez skarżących, z uwzględnieniem ich intencji zmierzających do jak najszybszego zakończenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które po części wzięto pod uwagę z urzędu. W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, w związku z czym organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie jedynie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W myśl uregulowań zawartych w art. 138 k.p.a., rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do zasady winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), natomiast rozstrzygnięcie kasacyjne ma charakter wyjątkowy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może po rozpatrzeniu odwołania uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jest to wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, zatem niedopuszczalne jest w jego przypadku zastosowanie wykładni rozszerzającej. Skorzystanie z uprawnienia kasacyjnego jest ograniczone wymogiem wystąpienia łącznie dwóch przesłanek określonych w w/w przepisie – stwierdzeniem przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, oraz uznaniem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 k.p.a. (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 35/13 – dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie WINGK zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. gdyż organ odwoławczy skorzystał z uprawnienia kasacyjnego w sposób nieuprawniony. Brak podpisu jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na wniosku inicjującym postępowanie w sprawie zmiany klasyfikacji działek czyli wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, nie jest w realiach niniejszej sprawy brakiem formalnym, który stanowiłby w swojej istocie naruszenie przepisów postępowania obligujące do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Ewidencja gruntów i budynków to zbiór informacji o gruntach, w tym także w zakresie rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oparty na odpowiednich dokumentach, odzwierciedlających aktualny stan prawny dotyczący użytku gruntowego. Ma ona charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza ten stan nieruchomości zaistniały wcześniej. W niniejszej sprawie administracyjnej co prawda wniosek nie dotyczył stricte stanu prawnego, lecz nie zmienia to istoty i charakteru takiego wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Zatem dla rozpatrzenia sprawy przez organ administracji nie jest konieczne aby z wnioskiem o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków występowali każdorazowo łącznie wszyscy współwłaściciele nieruchomości objętej wnioskiem, tym bardziej, że niewątpliwie posiadają oni interes prawny więc powinni uczestniczyć w ewentualnym postępowaniu jako jego strony. Dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy wystarczające jest, aby z takim wnioskiem wystąpił jeden ze współwłaścicieli. Mając na uwadze powyższe Sąd nie podziela również stanowiska WINGK, że ustalenie, która z osób wnioskujących o dokonanie zmian w ewidencji nie podpisała wniosku, stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W judykaturze przyjmuje się, iż stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1351/12, Lex nr 1235027). W niniejszej sprawie z taką sytuacja nie mamy do czynienia. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zawarł wytyczne związane z koniecznością wezwania ustalonej uprzednio osoby do podpisania wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Stanowisko to Sąd również z innego powodu uznał za błędne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu biegu. Nie ma on zastosowania w sytuacji skutecznego wszczęcia postępowania lub na etapie uzupełniania materiału dowodowego (zob. uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 246/10 – dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało już wszczęte, co uniemożliwia zastosowanie w/w przepisu. Wprawdzie wskazania organu odwoławczego nie są wiążące dla organu pierwszej instancji, ale błędne wskazówki organu odwoławczego co do okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy powodują, że naruszenia przepisów postępowania, jakie miały miejsce przy wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2090/98, Lex nr 44168). Za niezasadny uznać należy natomiast zarzut sformułowany w skardze, związany z "bezpodstawnym odrębnym rozpatrzeniem wniosków wybranych stron postępowania". Jednym z warunków skutecznego odwołania od wydanej decyzji jest jego wniesienie w ustawowo określonym terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia stronie. Organ odwoławczy jest zobowiązany do zbadania, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, oraz do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie. W przypadku stwierdzenia uchybienia terminowi organ jest zobowiązany z mocy art. 134 k.p.a. do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie WINGK stosownie do powyższego zbadał kwestię dochowania terminu przewidzianego na wniesienie odwołania, a następnie w powyższym zakresie orzekł postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Za niezasadny również należy uznać zarzut, iż na skutek w/w postanowienia część skarżących nie została uznana za "uczestników postępowania". Fakt wniesienia odwołania z naruszeniem terminu i wydanie w tym przedmiocie przez organ administracji stosownego postanowienia, nie przesądza o utracie statusu strony postępowania przez osobę, która takie odwołanie wniosła, a zaskarżona decyzja organu odwoławczego została prawidłowo doręczona wszystkim stronom postępowania. Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że przepisy P.p.s.a. nie przyznają sądom administracyjnym kompetencji do rozstrzygania istoty sprawy administracyjnej. Na mocy powyższej ustawy sąd w przypadku uwzględnienia skargi uchyla zaskarżoną decyzję, natomiast w przypadku jej nieuwzględnienia – skargę oddala. Niezwiązanie sądu granicami skargi oznacza, że skarga zostaje uwzględniona, jeśli tylko wojewódzki sąd administracyjny, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, wyda któryś z typów wyroków, określonych w art. 145-150 P.p.s.a. Jedyne zaś ograniczenie możliwości wyboru przez sąd właściwego orzeczenia zawiera przewidziana w art. 134 § 2 P.p.s.a. niedopuszczalność wydania przez sąd administracyjny orzeczenia na niekorzyść skarżącego. I to ograniczenie jednak odpada, jeżeli sąd ten stwierdzi naruszenie prawa obligujące do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W tym stanie rzeczy Sąd był jedynie uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, natomiast merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej leży po stronie organu. Biorąc powyższe pod uwagę, uznając że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. W razie uprawomocnienia się wyroku WINGK ponownie rozpatrzy sprawę w trybie odwoławczym, prawidłowo stosując przepis art. 138 k.p.a. zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.