I SA/Wa 1477/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Naczelnik Miasta i Gminy w S. decyzją z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...] orzekł o wykupie na rzecz Państwa, nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] , stanowiącej własność J. R. i J. R. Cena nabycia przez Państwo opisanej wyżej nieruchomości wynosiła [...] zł . Pismem z dnia 23 stycznia 2008 r., J. R. ( następczyni prawna J.R. i J. R.) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku w szczególności wskazała, że nie został sporządzony protokol lustaracji gospodarstwa rolnego oraz nie przeprowadzono licytacji. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji mimo tego, że nie udało się skompletować dokumentacji , w szczególności protokołu lustracji przedmiotowego gospodarstwa rolnego . Niemożność odszukania przez organ nadzoru dokumentów nie może stanowić podstawy do twierdzenia, iż ich w ogóle nie było, a tym samym do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Na skutek odwołania J. R., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchylił na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że wydając decyzję organ I instancji koncentrował się w celu pozyskania archiwalnych dokumentów wyłącznie na pozyskaniu akt poprzedzających wydanie decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. Natomiast z doświadczenia organu odwoławczego wynika, że były sporządzane nie tylko protokoły lustracji szczegółowej danego gospodarstwa, ale również protokoły pokontrolne spisane w wyniku komisyjnej lustracji pól danego obszaru . Dokumenty te mogą się znajdować w aktach administracyjnych innych spraw tego rodzaju prowadzonych w tym czasie przez Naczelnika Miasta i Gminy w S. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że w sprawie mogą mieć istotne znaczenie okoliczności wynikające z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. nr [...] z dnia [...] listopada 1975 r., która dotyczyła również nieruchomości stanowiącej własność J. R. i J. R. Tymczasem w aktach przekazanych Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ma decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. Zaniechanie natomiast przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Organ I instancji powinien zatem przeprowadzić postępowanie, w którym zgromadzone zostaną niezbędne dokumenty, a także przedstawić wyniki ich przeanalizowania oraz argumentację, na podstawie której zostanie podjęte rozstrzygnięcie. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. R., wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz o unieważnienie decyzji Naczelnika Miasta i gminy w S. z dnia [...] listopada 1978 r. W uzasadnieniu skargi bardzo szeroko przedstawiła przebieg postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. oraz przedstawiła własną analizę ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 3 poz. 14 ze zm. ) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest jedynie zbadać zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną. Poza kognicją sądu pozostaje natomiast wniosek zawarty w skardze dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...]. To rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracji publicznej. Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie . Organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, a nie rozstrzyga o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji, bowiem orzeczenie organu pierwszej instancji, wydane bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Równocześnie zebrany materiał dowodowy musi być prawidłowy i zupełny, a więc musi umożliwiać wydanie merytorycznej decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 K.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy przyznać rację Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] marca 2012 r. orzekł z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Przede wszystkim organ pierwszej instancji nie podjął wszystkich czynności, które mogły doprowadzić do zgromadzenia obszerniejszego materiału, koniecznego do oceny w postępowaniu nadzorczym decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. Stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a. organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, nadto organ zobligowany jest do zebrania w sposób wyczerpujący materiału sprawy i do wnikliwego jego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie organ ograniczył się do poszukiwaniu archiwalnych dokumentów wyłącznie związanych z wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. Natomiast zaniechał poszukiwania i zbadania dokumentów związanych protokołami pokontrolnymi lustracji pól danego obszaru. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że w sprawie mogą mieć istotne znaczenie okoliczności wynikające z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. nr [...] z dnia [...] listopada 1975 r., która dotyczyła również nieruchomości stanowiącej własność J.R. i J. R. Za przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przemawia zatem konieczność zapewnienia stronie możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Podkreślenia wymaga przy tym, że w przedmiotowym postępowaniu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a., a zatem nie mógł dokonać tego organ odwoławczy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego orzekającego w niniejszej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. oraz przemawia za koniecznością zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Słusznie zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W kwestii zarzutów skargi odnoszących się do kwestii materialnoprawnych tj. ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 3 poz. 14 ze zm. ) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 11 poz. 59 ze zm. ) , wskazać należy, że Sąd nie poddawał ich analizie z uwagi na zaistniałe w sprawie naruszenia proceduralne, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie poza oceną sądu była opieszałość i przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania. Biorąc pod uwagę, że zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest prawidłowe oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.