II GSK 19/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Spółki z o.o. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 850/13 w sprawie ze skargi I. Spółki z o.o. w K. na rozstrzygnięcie L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 grudnia 2013 r. o sygn. III SA/Lu 850/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. pozostawił bez rozpoznania skargę Spółki z o.o. I. z siedzibą w K. na rozstrzygnięcie L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia [...] października 2013 r. o nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu. Sąd I instancji przyjął, że wniesioną skargę jako niekompletną należało pozostawić bez rozpatrzenia, gdyż w wyznaczonym terminie nie uzupełniono braków formalnych. Wynika to z treści art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Ocena powyższa wynika z tego, że zarządzeniem z dnia 18 listopada 2013 r. wezwano spółkę do uzupełnienia braków formalnych skargi przez złożenie w terminie 7 dni poświadczonych za zgodność z oryginałem przez notariusza albo przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika będącego adwokatem lub radcą prawnym: wniosku o dofinansowanie z załącznikami, pisma LAWP z dnia [...] marca i [...] września 2013 r., protestu z dnia [...] września 2013 r., rozstrzygnięcia protestu z dnia [...] października 2013 r. pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Wezwanie w tym przedmiocie doręczono w dniu 19 listopada 2013 r. a w dniu 25 listopada 2013 r. wpłynęło do Sądu I instancji pismo strony, w którym stwierdziła, że dokumenty te zostały prawidłowo poświadczone za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika spółki. W ocenie Sądu I instancji zgodnie z art. 30c ust. 2a powyższej ustawy kompletna dokumentacja obejmuje wniosek o dofinansowanie, informację w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację o wynikach oceny projektu, wniesiony protest, informację o wyniku rozpatrzenia protestu wraz z ewentualnymi załącznikami. Wynikający z tego przepisu obowiązek wniesienia skargi wraz z kompletną dokumentacją sprawy ma na celu umożliwienie sądowi administracyjnemu kontrolę wyniku procedury odwoławczej, aby sąd mógł merytorycznie ocenić legalność zaskarżonego aktu, musi zatem dysponować kompletną dokumentacją, która podlegała ocenie w toku procedury odwoławczej. Oznacza to, że wniosek dołączony do skargi powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu. O ile wniosek o dofinansowanie zawierał załączniki, to one również muszą być dołączone do skargi. Stosownie do treści art. 30c ust. 2b powyższej ustawy kompletna dokumentacja jest wnoszona w oryginale lub w uwierzytelnionej kopii. W myśl art. 30c ust. 6 tej ustawy w przypadku wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego, sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Analiza dokumentów w sprawie wskazała, że wniesiona skarga jest niekompletna. Z przyczyn powyższych skargę pozostawiono bez rozpatrzenia. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie w całości złożyła Spółka z o.o. I. z siedzibą w K. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) wobec błędnego pozostawienia skargi bez rozpatrzenia, w sytuacji gdy skarga nie była niekompletna, bo zawierała wszelkie elementy przewidziane w art. 30c ust. 2 tej ustawy, a także art. 30 ust. 2 oraz art. 30c ust. 2a i 2b tej ustawy w związku z art. 35 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na uznaniu, że uwierzytelnienie dokumentów przez przedstawiciela zarządu spółki upoważnionego do jednoosobowej reprezentacji uzasadniają pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu podała, że treść przepisu nie precyzuje pojęcia skargi niekompletnej. Złożone komplety dokumentów zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez prezesa zarządu skarżącej. Przepis art. 30c ust. 2b ustawy stanowi, że kompletna dokumentacja jest wnoszona w oryginale lub w uwierzytelnionej kopii. Przepis nie wymaga, aby dokumentacja ta była uwierzytelniona tak jak wymagał tego Sąd I instancji. Oznacza to, że złożone do Sądu dokumenty zostały prawidłowo złożone. Sąd I instancji nie kwestionował, że wśród dołączonej dokumentacji znajdują się wszystkie dokumenty wymagane przepisem. Zakwestionowana została forma tych dokumentów. W sprawie zostały złożone dokumenty uwierzytelnione zgodnie z art. 30c ust. 2b ustawy. W ocenie kasatora przepisy regulujące instytucję pozostawienia skargi bez rozpatrzenia muszą być interpretowane ściśle, gdyż jej zastosowanie pozbawia stronę sądowej kontroli. Niejasność przepisu winna być interpretowana na korzyść strony. Wynika to z art. 2, 45 ust. 1, 77 ust. 2 Konstytucji a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowej Wolności oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2012 r. o sygn. SK 8/12. Wymóg dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji może być uznany za nadmierny formalizm. Naruszone przepisy powodują, że złożenie skargi kasacyjnej jest konieczne, a postanowienie Sądu I instancji sprzeczne z prawem. L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w L. nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarga do Sądu I instancji została uznana za niekompletną i pozostawiono ją bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie skargi kompletnej (niekompletnej) należy interpretować w kontekście art. 30c ust. 2a i 2b tej ustawy i odnosić wyłącznie do dokumentacji dotyczącej sprawy, którą wnoszący skargę jest zobowiązany do niej dołączyć. Zgodnie z art. 30c ust. 2 powyższej ustawy skarga jest wnoszona w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30i pkt 1 bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie. Kompletna dokumentacja, o której mowa w ust. 2, zgodnie z ust. 2a obejmuje: wniosek o dofinansowanie, informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3, wniesiony protest, informację, o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30i pkt 1 wraz z ewentualnymi załącznikami, przy czym zgodnie z ust. 2b dokumentacja ta jest wnoszona w oryginale lub w uwierzytelnionej kopii. Podlega także wpisowi stałemu. Powyższe wskazuje, że całość rozwiązań przyjętych w cytowanym przepisie wprowadza zmiany w stosunku do uregulowań przyjętych w powołanej wyżej ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stanowi elementy ukształtowania przez ustawodawcę na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju trybu szczególnego postępowania przed sądem administracyjnym. Ustawodawca kierował się w tym względzie z całą pewnością dążeniem do maksymalnego skrócenia postępowania sądowego, służącego możliwie najszybszemu zakończeniu szeroko rozumianego procesu rozdysponowania środków finansowych w ramach programów operacyjnych. Na stronę został nałożony obowiązek krótszego niż w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi opracowania skargi, skompletowania dokumentacji, opłacenia skargi i wniesienia jej bezpośrednio do sądu. Podkreślić należy, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem "skarga niekompletna", stanowiąc w art. 30c pkt 2, że wniesienie skargi bez kompletnej dokumentacji powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2a tej ustawy. Należy również zauważyć, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 tej ustawy. Unormowania te prowadzą do wniosku, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, aby została rozpoznana przez sąd administracyjny powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe. Oznacza to, że musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1, art. 48 § 3 i art. 57 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sytuacji złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2a i 2b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 30c ust. 2a i 2b oraz ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju była prawidłowa i zgodna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt SK 8/12. W związku z tym, wykładnia dokonana przez Sąd, nie spowodowała naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji czy też Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowej Wolności. Podkreślić należy, że strona skarżąca mimo prawidłowego wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi, poprzez wniesienie kompletnej dokumentacji w sprawie w oryginale lub uwierzytelnionej kopii (zarządzenie z dnia 19 listopada 2013 r.), braków tych nie uzupełniła, co spowodowało trafną ocenę złożenia skargi niekompletnej. Sąd I instancji trafnie zastosował art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, pozostawiając skargę bez rozpatrzenia, co czyni niezasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu. Z przepisu art. 48 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który ma zastosowanie w sprawie i prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji przy wzywaniu o usunięcie braków formalnych skargi wynika, że zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, uwierzytelnioną kopię, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Poświadczenie zgodności z oryginałem, zgodnie z § 4 tego przepisu, ma charakter dokumentu urzędowego. Potwierdzone zatem za zgodność z oryginałem przez prezesa zarządu skarżącej kopie nie mogły być uznane jako kopie uwierzytelnione zgodnie z art. 48 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Osoba ta nie jest notariuszem, pełnomocnikiem strony będącym adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Odwołanie się zatem kasatora do pouczenia zawartego w wezwaniu o usunięcie braków formalnych skargi z dnia 19 listopada 2013 r. nie mogło być skuteczne, skoro służyło innym celom. Chodzi o pouczenie strony zgodnie z art. 35 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten związany jest z innymi kryteriami i nie dotyczy poświadczenia, o którym mowa w art. 48 § 3 ustawy. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, Sąd I instancji na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów należy wyjaśnić, że przepisy art. 203 i 204 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, publ. ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 23).